2010-03-09 04:07:39
每經記者 王文嫣 發自浙江舟山
面朝大海，春暖花開。就在年初給我國渤海、黃海等海域帶來30多年來最大災害的海冰逐漸消融之際，3月1日起，《中華人民共和國海島保護法》正式實施，這也意味著一度曾被叫停的無居民海島開發隨之“解凍”。
我國擁有數萬個小島，其中有相當一部分為無居民海島。就自然條件而言，成為某個無居民海島的“島主”似乎并不難。隨著海南國際旅游島近期被廣泛關注，有關海島經濟再成焦點。不過，業內人士卻認為，法律的“綠燈”并不一定意味著對開發和利用無居民海島是一種鼓勵。
基于此，《每日經濟新聞》記者近日趕赴浙江，希望透過對中國第一海島大省的調查，管中窺豹，去發現海島開發的“一斑”。
海島開發重新開閘
曾一度被叫停的海島開發終于迎來新的機會。3月1日，隨著《海島保護法》的實施，無居民島將有條件地被允許實行有償使用。
實際上，早在2003年7月，國家海洋局等多個部門就聯合發布了《無居民海島保護與利用管理規定》，首次明確提出“允許個人或機構開發利用無人島，租用期最長為50年”。一時間，有關“島主”的話題迅速升溫。
但近日《每日經濟新聞》記者前往浙江省寧波市和全國唯一以群島設市的舟山市調查時卻發現，即便此地擁有上千個無居民海島，要成為“一島之主”也絕非易事。據寧波市及舟山市海洋部門相關負責人告訴記者，近年來，兩地關于無居民海島的利用多用于農業、航標、航道圍墾工程，只有個別的無居民海島用于旅游休閑，但也因審批手續繁瑣、經營成本高而效益不佳。
今年初，中國政府網公布的國家旅游局2010年旅游工作思路和重點工作安排資料透露，今年我國旅游工作重點之一是培育旅游消費熱點，其中一組計劃與旅游島密切相關——“在推進海南國際旅游島建設同時，推動主要沿海城市濱海旅游發展和提升，支持山東長島、上海崇明島、浙江舟山群島、福建湄洲島、廣東橫琴島、廣西潿洲島等島嶼旅游業發展。”
根據《海島保護法》相關規定，無居民海島屬于國家所有，國務院代表國家行使所有權。據此，已經開發利用的無居民海島將需要重新補辦手續。業內人士分析，《海島保護法》施行后，國家對無居民海島經濟開發活動審批權限將進一步收緊。即便獲得開發權，“島主”也還要繳納一筆無居民海島使用金。
投資無人島門檻越來越高
據記者了解，舟山群島中有居民島僅有140個，無居民海島多達1160余個，經過發證認可的有220個。但在此地，要成為“黃藥師第二”的可能性很低。“私家島嶼、‘島主’基本是浪漫的想象。”舟山市海洋與漁業局海洋綜合管理處副處長倪定康表示，在舟山大量無居民海島中，印象中僅有一個“情人島”接近私家海島的定義，是當地幾位老板合伙租用的，他們在島上修建了簡單建筑，平時一般只向親朋好友開放。但現在該島已與主島相連接，似乎也稱不上私家孤島了。
倪定康告訴記者，“島主”的稱謂有炒作之嫌，本質上其實就是投資者租用海島的土地開發了相關的項目。由于有些孤島只有一個開發項目，那么投資者就勉強當了回“島主”。
2007年至今，舟山市獲得開發審批的無居民海島一共只有10個，而且全都用于船舶工業。
倪定康表示，申請開發無人島至少需要1~2年時間，需要經歷10多道項目論證和審批程序，這部分花費至少是1000萬元。《海島保護法》施行后，申請開發無人島就更難了，除了少部分直接向浙江省政府申請，大部分都要直接向國家海洋局申請。隨著審批權的收緊，申請成功的幾率也將大大下降。
而即便申請成功，開發無居民海島除了建設島上項目，還需要額外進行碼頭、道路等基礎設施建設。投資金額和時間成本都很大。而且《海島保護法》規定，海洋部門今后還將向投資者收取海島使用金，這也造成成本將進一步增加。
無人島多不適合開發旅游
在寧波市象山縣，有一座名為旦門山島的無居民海島，總面積1.5萬畝。島上開辟了一個狩獵場，放養了上萬只人工飼養的野豬、野鴨、野雞、雉雞、角鹿、野鸚鵡等，供游客打獵。這是寧波市較早進行旅游開發的無居民海島。所謂的“島主”是象山當地的一家野生動物養殖公司的老板。據知情人士透露，由于旦門山島遠離象山縣城，基本靠乘坐快艇抵達，交通成本相對較高。如果天氣狀況不佳，游客只能望島興嘆。分析人士認為，如果制約因素較多且盈利能力有限，那么要以賺錢來考量的話，這樣的“島主”當起來是不劃算的。
寧波市海洋與漁業局海域管理處副處長朱志海在接受《每日經濟新聞》采訪時表示，寧波市500平方米以上的海島有500多個，約占全國總數的8%。大部分島礁離陸地較近，一般在離岸1公里以內。而有居民海島是寧波市當前海島開發利用的重點。
據寧波市海洋部門調查，寧波市100多個被不同程度開發利用的無居民海島，主要為農業農村、航標燈塔、航道圍墾工程、港口和臨港工業，海島旅游開發只占了很小一部分，包括旦門山島在內主要有3個海島。旦門山島雖說是無居民海島，但有4個村都擁有該島的林權所有權，為此光進行確權就存在不小的難度。由此可見，所謂的“島主”其實也很難做全島之主，跟公眾一般認知存在不小的差距。因此，目前寧波市海洋部門正在調查和整理無居民島的權利情況和實際使用情況，為國家制定《海島保護法》的配套法規提供依據。
海洋資源保護加大審核難度
倪定康和朱志海均向記者表達了這樣一個觀點：《海島保護法》體現了對海洋資源的保護，但對無居民海島的經濟開發其實起了 “潑冷水”的作用，原因在于法律將驅逐那些無序的、破壞海洋生態環境的項目。
寧波市的陸地面積相對較大，舟山市則完全是一個向大海要空間的地區。“其實舟山對無居民海島的依賴很大。”倪定康向記者演示了舟山市岱山縣附近無居民海礁的海事地圖，周圍分布著大量的水道，水深均在10米至20米之間。“根據萬噸輪吃水深度，最起碼需要10米水深的航道。隨意連接幾個無居民海島，就能充分利用周圍的航道。與最近的有居民島之間則可以設立港口，這部分的水域也能夠被充分利用起來。因此船舶工業是舟山市近年來利用無居民海島開發唯一的行業。”
“船舶工業尤其是船舶修理對周圍水域會造成一定的污染。而國家出臺的法律對申請開發者的要求越來越嚴格。”令倪定康擔憂的是，相關的保護政策或許將降低今后舟山市相關的無居民海島開發申請通過審核的概率，或者即使獲得通過，最后審批的結果也與申請者的愿望相差較大。
無居民島確權仍傷腦筋
《海島保護法》明確了無居民海島歸海洋部門管理。事實上，有些無居民島上曾有居民。在上世紀80年代“小島遷、大島建”的號召下，部分小島居民響應號召遷入了大島，但部分居民發現大島的生活成本高，又遷回了小島。朱志海和倪定康均表示，根據現有的法規，無居民海島在產權和使用權方面存在確權困難的問題。一般島上的土地資源屬于村民集體所有財產，相關土地的使用權歸國土部門管理。
另外林業部門還向寧波市和舟山市的相關村民委員會頒發了一些無居民海島的林權證。據寧波市海洋部門調查，林業部門已經向寧波市130多個無居民海島頒發了林權證。舟山市兩區兩縣無居民海島中，獲得山林證和土地證的分別有1.5萬畝和358.84畝，對舟山這個寸土寸金的海島市來說，這是一個相當大的數目。
由此看來，有些海島雖說是無居民島，但事實上卻存在不少主人，而且相關的權利也是經政府部門認可的。如果海洋部門貿然將無居民海島的使用權交給投資者，必然會引發產權糾紛。現在海洋部門一直在調查相關的產權情況，并向上級部門反映，以求在《海島保護法》配套法規中，能夠理清產權歸屬問題。
瓊浙海島開發將有很大不同
近期，另一個海洋大省海南省高調宣布：將對無居民海島進行大規模開發，并側重海洋旅游。海南也是一個以海島為基本特征的島嶼省份，遼闊的海域中各類島嶼星羅棋布。
海南省海洋與漁業廳廳長趙中社表示，從海島保護與利用的總體情況來看，海南省的海島開發仍處于初級階段，除了有居民海島和少數無居民海島以外，大多數無居民海島還沒有開發利用。海南未來的目標是建設國際旅游島，因此，海域、海岸帶和海島將是國際旅游島建設的核心內容，一批海洋旅游基礎設施建設、港口、跨海路橋、海上旅游、休閑娛樂、海上運動等用海項目將相繼上馬。不僅是自然海島，在海南就連效仿迪拜棕櫚島的人工島“鳳凰島”人氣也隨之暴漲，島上還出現了一度高達13萬元/平方米的商品房開發項目。
不過，朱志海和倪定康都認為，浙江與海南的情況不同，浙江側重對水道的利用，而海南的海水清澈，綜合地理條件適合度假。“如果在浙江的海域造人工島，周圍的海水立刻就會變渾濁。這樣的情況在海南就不會發生。”他們認為，浙江省今后的目標側重于海島資源保護，而非海島經濟開發。
新聞鏈接
投入3000萬藝術家圓“島主”夢
“作為一種財富的象征，私人所有的島嶼，甚至會取代游艇在今日的地位。”這是《財富》雜志在1930年創刊時所作出的預測。
藝術家朱仁民，被稱為“中國第一位島主”。據媒體報道，他在1992年花9萬元的價格，獲得了一處荒島40年的使用權，并把小島取名為“蓮花島”。隨后十幾年的時間里，在對小島投入了至少3000萬元資金之后，他的“島主”夢才算初步實現。
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