孫瑞灼：禁止地方舉債還需從財稅體制破題

孫瑞灼

26日提交十一屆全國人大常委會第27次會議審議的預算法修正案草案二審稿擬恢復現行預算法關于地方政府不得自行發放政府債券的規定，重申“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。

近些年，地方政府債務急劇上升達十萬多億元，帶來的問題和潛在的風險引起社會各界的高度重視。在這種情況下，預算法修正案從嚴規范地方債務，明確地方政府不得發行地方政府債券，是有必要的。實際上，之前我國《預算法》就規定，地方政府是不允許赤字和發債的。然而，地方政府為了生存和發展，在財力不足的情況下，自然想到借債，地方政府債務規模也越來越大。在筆者看來，簡單地禁止地方政府舉債恐怕是禁不住的，這一問題還得從體制上來破解。

首先，一些地方政府背負巨額債務，歸根結底是我國財政體制造成的。一方面，我國當前的財稅體制，更多地把財稅收入向中央集中，而轉移支付制度又不完善，這就直接影響了地方政府的財力；另一方面，地方政府要承擔大量的公共事務支出，這導致在財政體制上“頭重腳輕”現象比較嚴重。其次，這也與地方政府自身的因素有關。一些地方政府好大喜功，不顧自身財力超前建設、重復建設現象嚴重，給地方財政帶來巨大壓力；“三公”消費無法遏制，行政成本居高不下，地方財政資金浪費現象比較嚴重，入不敷出的現況迫使地方政府舉債過日。第三，各地發展不平衡，財政收入差距過大，一些窮的地方，無法維持政府部門的正常運轉，加劇了地方負債。

要破解地方財政“舉債過日”困境，除了致力發展地方經濟，縮小各地經濟發展的差距外，改革現有的財政收入分配體制也刻不容緩。事實上，當地方財政收入不足以平衡財政支出時，地方政府除了通過“自上而下”的方式壓縮本級公共服務支出以及“跑部錢進”之外，只能利用轄區內資源獲取預算外收入。面對巨額的債務壓力，地方政府不得不走上“賣地還貸”之路。因此，必須改革現有的財政收入分配體制，增加地方政府在財政收入分配體系中的比重，改變目前這種中央富、地方窮的“頭重腳輕”局面。

其次，必須加大對地方融資的審核和監督。當前，由于缺乏科學決策程序，一些官員出于個人政績的考慮，僅憑個人意志拍板，脫離現實，不顧財力民力，前建后拆、前拆后建的現象非常嚴重。特別是在“新官不理舊債”影響下，一些地方官員在任期內大舉借債，最后把一個爛攤子留給下任的情況并不少見，結果導致社會資源浪費嚴重，引起群眾不滿。

在這種情況下，如何確保有限的地方財政資金真正用在刀刃上，用于造福人民、改善民生上，是擺在首位的問題。顯然，如果沒有相應的跟蹤監督措施，恐怕無法防止資金被挪用，甚至被用于“政績工程”建設。因此，地方融資必須納入地方財政預算管理，由地方人大審核、監督。