地方穩增長 錢從何來？

劉尚希（財政部財政科學研究所副所長）

自從今年全國經濟增速趨緩、中央強調要“把穩增長放到更重要的位置”以來，地方以投資為核心的穩增長計劃接二連三出臺，僅在今年7月，寧波、南京、長沙等地就先后推出以投資為主的穩增長地方政策。其中，尤其以貴州省和湖南長沙市的宏大投資計劃令人關注。

7月23日，在貴州省政府參與的一次研討會上，初步提出了10個國家級重大項目、50個省級重大項目和200多個省級重點項目，篩選出的項目預計投資總額將達3萬億元。7月26日，長沙市宣布2012年的重大推介項目195個，總投資超過8000億元。盡管這些項目投資分布在若干年，但總額動輒以千億、萬億計的天文數字仍引發了不少質疑、批評和擔憂。

核心問題：錢怎么來、怎么用

這樣的疑問，其實從來不曾消失。兩年前，即2010年3月，湖北省曾出臺更為宏大的投資計劃——全省重大項目庫入庫項目3.76萬個，投資總規模超過12萬億。這一投資計劃的總額達到當時湖北省GDP的10倍，也是中央版“4萬億”刺激政策的3倍。這一舉動由此引發不少質疑。今年上半年，湖北省固定資產投資累計完成7642.4億元，同比增長28.1%，增幅高于全國平均水平7.7個百分點、高于中部平均水平2.8個百分點，總量和增幅均居中部第二位。從全國來看，正如從湖北顯示的那樣，今年地方投資增速呈現東中西分化的局面，中西部較高，東部較低。最典型的是，今年上半年貴州固定資產投資58.1%，而上海只有4.5%，相差約12倍。

地方尤其是中西部地區的投資沖動引發 “錢從何來”的疑問，僅僅從數字上是找不到答案的，或者說，僅僅從地方拋出的各種投資計劃來質疑，也難以發現真相。

地方的投資沖動由來已久。只要工業化尤其是城鎮化在我國整體上還沒有“完工”，投資在地方的經濟社會發展中仍將扮演主角。要想更大更好地發揮消費在拉動經濟增長中的作用，是全國的一個整體性要求和政策方向，各地難以齊步走，而在短期內實現也是不現實的。地方的投資沖動猶如人的激情，具有兩面性。若理性導航，那將是巨大的建設力量，是我國發展的重要動力；若仍由GDP崇拜導航，那將會產生巨大的破壞力，是我國發展的巨大風險和潛伏危機。因此，投資本身不是問題，如何投資才是問題所在。融資也不是問題，如何融資才是真正的問題。順著這個邏輯，“錢從何來”不是實質性問題，關鍵是“錢怎么來、怎么用”？其中的風險是否被揭示、被認識、被控制，這才是根本。

基本路徑：處理好與市場關系

其實，該擔心的不是錢，而是地方政府在我國經濟社會發展中的職能定位，這是錢背后隱藏的核心，也是眾多爭議的源頭。

從宏觀調控的視角來觀察，與中央主導的2008年“4萬億”保增長方案不同，這次是地方唱主角。由于中央僅僅提出基本方針和方向，沒有具體的統一部署，地方穩增長當前顯現出“八仙過海，各顯神通”的熱鬧景象。若是延長觀察的時間跨度，從1998年、2008年再到現在，不難發現地方在調控經濟增長中的作用越來越大，自主性越來越強，這反映出中央與地方的關系在調整，在宏觀調控中的分工悄悄發生了變化。

1998年，面對東南亞金融危機的沖擊，國家首次實行積極的財政政策，但只限于中央；2008年，國家再次實行積極的財政政策，而地方在“4萬億”的大盤子中承擔的份額已達到2/3；而在當前，中央提出政策方向后，穩增長的具體“施工”任務交給了地方政府。正是中央與地方在調控經濟中的分工發生了變化，地方穩增長的投資熱才會一波接一波。這種變化與全國性的社會基礎設施建設，如“鐵、公、機”之類目前已無多大空間有關，區域性的基礎設施建設仍有很大余地，這無疑是要由地方來實施。從中也不難發現，地方投資熱潮不只是與當前的經濟增速下行有關，也與我國社會基礎設施建設的空間變化有聯系，與各地的城鎮化更是緊密地聯系在一起。

新階段的穩增長與以往相比有了不少變化，最突出的一點是市場力量在增強。各地的投資計劃并不都是政府投資，地方政府也不可能有這樣的能力來承擔巨額投資。從2012年1~5月來看，民間投資相當強勁，東部、中部、西部地區的民間固定資產投資同比增速分別為24.3%、27.4%和32.6%。在大量民間投資找不到出路的情況下，如果地方政府引導得當，應當說錢是不用發愁的。

當前面對的問題是，民間有錢，而政府沒錢。怎么辦？一是替代市場：政府借錢自己上，撇開市場自己干；二是用好市場：政府搞好規劃，改善引導方式，把民間的錢引到實體經濟和有現金流的基礎設施建設上；三是政府與市場結合起來：借鑒國外的PPP模式，實現政府與市場分工基礎上的合作。

不言而喻，當前地方的選擇應當是第二種和第三種方式。至于市場完全無法介入的一些公共設施建設，那當然是政府的責任所在，在當前財力緊張的情況下，則要量力而行，不可追求“跨越”。文化設施、醫療機構、各類學校、環保等公益性領域，社會力量也可發揮作用，關鍵是要加快社會領域的體制改革，允許社會力量進入。這也是穩增長的力量。正確處理好政府與市場關系、政府與社會關系、市場與社會關系，是當前地方政府在穩增長中擺脫財力困境，發揮更大作用的基本路徑。