需改變土地財政主導的城鎮化融資模式

◎張茉楠 （國家信息中心預測部世界經濟研究室副主任）

從根本上解決城鎮化發展過程中的債務風險問題必須改變過去以土地財政和土地金融為主導的融資模式，這是城鎮化戰略中的核心問題。

近兩年，隨著中國經濟增速的放緩和財政收入的大幅減少，政府性債務風險已經暴露，但我們更加擔心的是債務的可持續性問題，特別是中國把城鎮化作為未來拉動中國經濟的最大動力和長期發展戰略，中長期債務壓力則更加巨大。城鎮化帶來的投資擴張是具有內生性的。城鎮化是擴大內需的最大潛力，當然更需要大量基礎設施投資、城市發展投資以及民生投資、巨大的政府投資。隨著中國經濟轉入“中速增長”、結構性減稅、向民生財政轉型，政府剛性支出將迅速增加，財政支付壓力將進一步凸顯。

據相關測算，“十二五”期間城鎮化催生的地方政府公共投資規模將達30萬億元，根據2013年預算草案報告，2013年地方財政收入合計11.5427萬億元，地方財政支出總量為11.8927萬億元，地方財政收支差額達到3500億元。在地方政府財力有限的情況下，如此巨額的投資資金從何而來一直是一個大難題。

過去以土地財政和土地金融為主導投融資模式風險正在積聚。土地出讓金和財政稅收難以滿足政府推進城鎮化建設所需資金，為解決城鎮化建設的融資難題，地方政府通過建立城建公司、地方商業銀行和城投公司等來調動社會資金和銀行貸款，形成了地方政府投融資平臺。兩年前地方債務遭遇銀行貸款嚴格限制之后，地方債務轉移至銀行表外通過城投債、信托等理財產品形式滾雪球式擴張。在地方政府融資平臺運作中，抵押土地資產獲得貸款收入，是目前地方政府最常用的一種融資方法。地方政府以土地作為優質抵押品，獲得銀行貸款投入基礎設施建設，而土地出讓金收益是償還債務的主要來源。

目前地方融資平臺達1萬個左右，預計2013年中長期平臺債務到期量是2012年的1.65倍，結合市場配置與投資需求規模，預計今年全年的城投債凈供給量為1萬億元，累計發行量將達到1.1萬億元。平臺債務存在相當大的政府隱性擔保，隱性債務比顯性債務更值得警惕。在地方政府融資平臺運作中，抵押土地資產獲得貸款收入，是目前地方政府最常用的一種融資方法。地方政府以土地作為優質抵押品，獲得銀行貸款投入基礎設施建設，而土地出讓金收益是償還債務的主要來源。

而另一方面，財力捉襟見肘，土地財政難以為繼。1994年稅制改革以來，地方財政收入占比從1993年的78%穩步下降到2011年52.1%的水平，而地方財政支出從1993年的72%上升到2011年的84.8%，中央和地方政府的“財政收支倒掛”現象比較嚴重。事實上，全球主要國家的地方收入占比都大致等于或者略高于地方支出占比，體現出收支對等的原則，而中國“財政收支倒掛”造成了地方政府財力不足，不得不“借地生財”、造成嚴重的“土地財政依賴”。

中央結算公司數據顯示，2012年全年地方政府債發行2500億元，較上年增加500億元；銀行間債券市場發行的城投類債券累計達6367.9億元，較2011年增加3805.9億元，同比增長148%，增幅較上年同期擴大120個百分點。除發行債券外，地方政府通過政信合作的方式獲取的資金也增長顯著。所謂政信合作，即信托公司與各級政府在基礎設施、民生工程等領域開展的合作業務。這種融資主體通常是地方城市建設投資公司或實力企業，還款通常會由地方政府或地方人大列入預算，或者直接以地方政府的債權收益權作為融資標的。

無論是平臺貸、城投債，還是各種形式的政信合作，這些現行融資模式都存在融資主體的設立和運作不規范，融資平臺缺乏外在約束機制以及還款來源上對土地收入依賴較大等問題。近兩年由于拆遷成本的大幅上升，以及土地出讓收入的減少，地方政府土地相關收入正在持續下降。2012年土地出讓金占地方財政收入的比重降至27%，其中凈收入占比僅為5.9%，加上土地相關稅收收入，2012年政府土地相關凈收入僅占財政總收入的20%，比2010年31.7%的峰值明顯下降。中長期看，“國五條”細則的落實將對房地產銷售增長構成壓制作用，地方政府土地財政已經難以為繼。

當前迫切要解決的矛盾是，既要保障城鎮化過程中所需的基礎設施投資，以及民生等剛性支出，又要避免投資擴張引發的債務擴張。

因此，必須逐漸改變當前以地方政府融資平臺為主體，以土地儲備作為抵押支持，以銀行信貸作為主要資金來源的地方政府融資模式。未來必須強化長期投資計劃及其資本預算約束機制，推動以支出責任對等為目標的分級財稅改革，以及建立可持續的城鎮化投融資模式迫在眉睫。