蔡洪濱：新型城鎮化應是改革戰略

新型城鎮化不僅僅是增長和發展戰略，不應簡單地把城鎮化當作擴大內需、提振經濟的工具

新型城鎮化應是改革戰略(觀點)

北京大學光華管理學院院長蔡洪濱

新型城鎮化應當是系統改革戰略，而不僅僅是增長和發展戰略。應當以城鎮化為契機，扭轉過去政府命令和主導的城鎮化模式，大力推進體制改革，充分發揮市場在城鎮化發展方面的基礎作用。這樣一來，經濟結構的問題將迎刃而解，經濟發展方式轉變也將水到渠成，城鎮化將真正成為我國經濟轉型和可持續發展的新的動力源(9.01,-0.07,-0.77%)泉

當前我國城鎮化率剛過50%，按戶籍人口計算則僅為35%左右，遠低于發達經濟體，也低于處于相同發展水平的經濟體，未來發展空間十分巨大。如何在新的發展階段做好城鎮化大文章，受到全社會廣泛關注，但在認識上也出現了不少誤區。一些地方簡單地把城鎮化等同于造城建樓，這顯然是非常錯誤的。從“土地的城鎮化”到“人的城鎮化”，這是對城鎮化認識的一個進步，但“人的城鎮化”的具體內涵仍然不是很清晰。另外一種普遍的看法是把城鎮化當作擴大內需的工具，這也是不科學的。城鎮化是經濟持續增長和發展的結果，人為地增加城鎮化率并不能促進經濟增長。

我國正處于深化經濟體制改革和轉變經濟發展方式的關鍵時期，我們應以新型城鎮化為支撐，系統設計未來改革戰略。也就是說，新型城鎮化應當是系統改革戰略，而不僅僅是增長和發展戰略。應當以城鎮化為契機，扭轉過去政府命令和主導的城鎮化模式，大力推進體制改革，充分發揮市場在城鎮化發展方面的基礎作用，實現經濟產業結構和經濟活動空間結構的成功轉型，推動我國經濟未來20年的健康可持續發展。

城鎮化有規律可循

城鎮化是工業化中集聚效應的必然結果，市場主導的城鎮化能促進結構升級，推動經濟發展

現代意義上的城鎮化是指由工業化帶來的大規模的人口從農村向城鎮的遷移，以及由此導致的生產和生活方式的轉變。工業革命以后，大規模集中生產的工廠制度在經濟中成為主導力量，使人們需要集聚生活。而工業生產分工日益精細化，各種行業需要精密配合，使集聚效應的優勢越發明顯。工業化生產的各部門集聚在城市中，形成了規模經濟、范圍經濟和外部經濟，提高了分工和專業化的效率，這極大地加速了城鎮化的進程。

市場主導的城鎮化能促進經濟結構升級，推動經濟發展。工業的迅猛發展，收入的快速增長，大大提高了人們的消費能力，促進了城市商業的繁榮。工業分工的精細化，使家政勞動的社會化迅速興起，服務業因此也得到迅速發展。隨著城市人口密度的提高，為城市公共設施和公共服務事業提供了發展的空間，銀行、保險等金融服務業隨之日益發展，同時文化教育娛樂體育衛生等事業也相應壯大。因此，工業化的推進導致了城鎮化的繁榮，而城鎮化的推進與服務業的繁榮進一步提高了勞動生產率，催生了新的行業和生產部門，使經濟結構更加側重第三產業。

工業化和城鎮化的發展必須以農業的現代化為基礎。回顧主要發達國家所走過的歷程不難發現，農業現代化提高了農業生產率，為工業化和城鎮化提供了大量的農產品(6.07,0.13,2.19%)。同時，農業現代化提高了農業生產的機械化、集約化程度，產生了大量的剩余勞動力，為工業化提供了大量的勞動力資源。此外，農業生產率的提高帶來了農業人口收入水平的增加和消費能力的提高，也為工業化和城鎮化提供了持續發展的動力。目前，一些國家的城市之所以患上“城市病”，恰恰是因為農業現代化沒有跟上。

不能行政扭曲城鎮化

以戶籍制度為核心的二元體制、過于僵硬的城鄉行政區劃體制等，人為抑制了城鎮化進程

我國的城鎮化走過了一段曲折的道路。新中國成立以后，為了在較短時間內建立起較為完備的工業部門，我國建立了以戶籍制度為核心的二元體制，以計劃和行政手段人為抑制城鎮化進程。改革開放后，市場機制的逐步建立和快速工業化加速了我國城鎮化進程。但是，城鎮化發展依然面臨重重體制阻力。一個嚴重的后果是城鄉差距不斷擴大。我國城鄉收入差距目前在2.5倍左右，而韓國1995年城鄉差異已經消除，我國臺灣2000年時城鄉差異只有20%。我國的城鄉差異，有經濟發展階段的原因，更主要的是體制原因。更為嚴重的是，新進入城市的人口，形成了城市地區的新二元結構，“農民工”沒有實現市民化，為城市的健康發展帶來阻力。

我國城鎮化中另外一個行政扭曲力量是城鄉行政區劃體制過于僵硬，不能適應迅速變化的形勢。比如，我國很多發達地區鄉鎮人口密度和經濟活躍度已經遠遠超過一般意義上的城市標準，但依然無法在當前的行政體制中成為城市，這就人為地抑制了城鎮化進程；并且，發達地區的常住人口在決定公共服務時又不能統計在內，被當地政府當成“財政負擔”，壓制了市場的集聚效應和城市的發展。

在當前的財政體制下，行政級別決定財政資源的分配，這會使政治中心城市更具優勢，而經濟中心城市和小城鎮因為得不到足夠多的財政支持而發展滯后。有一些城市其實沒有足夠的經濟集聚效應，但因為行政級別高而變得過大，其發展離開財政供養難以持續。另外很多城市的經濟集聚力量很強，但行政級別較低，行政和財政資源不能支撐城市發展的需要。

此外，一些地方盲目追求GDP，忽視城市綜合發展，阻礙經濟結構的升級，導致中國式的城市病。我國的城市、特別是大中型城市的管理水平大大落后于城鎮化的要求，導致交通和環境污染日益惡化，教育醫療衛生事業的發展越來越不能滿足居民需要。由于體制原因，服務業的發展沒有得到足夠的重視，而文化娛樂體育事業更是遠遠落后于城鎮化的進程。

以新型城鎮化為支撐，系統設計改革戰略

應從政府主導的城鎮化逐步過渡為市場主導、政府引導的城鎮化

黨的十八大提出，必須以改善需求結構、優化產業結構、促進區域協調發展、推進城鎮化為重點，著力解決制約經濟持續健康發展的重大結構性問題。要實現以城鎮化推進經濟結構轉型的重大戰略目標，我們必須改革舊的、僵化的城鎮化發展模式，將城鎮化作為一種改革戰略，革除體制弊端，釋放市場力量，充分實現城市的經濟集聚效應。

在新型城鎮化的發展模式上，應從政府主導的城鎮化逐步過渡為市場主導、政府引導的城鎮化。政府主導的城鎮化在執行過程中過于依賴行政力量，容易引起各種利益的沖突，嚴重時甚至會影響社會和諧穩定。比如，過去在城鎮化過程中屢見不鮮的強征農民土地、強拆住宅，可以通過市場化的公平高效的土地確權及流轉制度來解決。再如，政府應從趕農民進城上樓、人為實現城鎮化的目標，轉變為給農民在城鎮安居樂業提供制度便利和政策條件，使他們有意愿也有能力真正成為城市居民。

在新的發展時期，不應簡單地把城鎮化作為拉動內需、擺脫經濟困境的短期政策措施。這是因為，人為地把人口聚集在城鎮并不會自動拉動內需。反之，在經濟增長強勁的時候，城市中的就業機會更多，難道還要人為地限制城鎮化嗎？要使城鎮化真正成為我國經濟轉型和持續發展所依賴的推動力，必須以城鎮化為支撐，實施系統的經濟體制和社會制度的改革。

第一，盡快打破二元體制，積極穩妥改革戶籍制度，促進城鄉居民自由、合理流動，為有條件進城工作的農村居民提供安居樂業的政策保障。

第二，盡快在全國范圍內實現基礎教育的均等化，落實流動兒童平等上學和高考的權利，這是實現“人的城鎮化”的最基本條件。

第三，進一步完善家庭聯產承包責任制，促進農村土地和宅基地的確權和流轉，使農業現代化有規模經濟的基礎，讓農民進城沒有后顧之憂。

第四，穩步推進社會保障制度建設，力爭盡快建立覆蓋全民的均等化的社會保障體系，使農村居民和農村進城居民享受平等的社會保障服務。

第五，改革我國目前的行政區劃制度，因地制宜、靈活安排城鄉行政區劃，以人口密度和經濟活躍程度為主要標準，使城鄉行政區劃適應各地區經濟發展的需要。

第六，改革當前的財稅體制，逐步改變以行政級別作為主要依據分配財政資源的做法，推動以市場手段籌集資金推動城鎮化進程。在條件許可的情況下推行市政債的發行，使城市的發展逐步擺脫對行政體制的依賴，適應經濟發展的需要。

第七，大力提高城市綜合管理水平，改變過去一味造城建樓、忽視城市軟環境建設的做法，推動建立“人文城市”、“和諧城市”、“宜居城市”，為城市居民提供更好的社會服務和生活環境。

第八，改革文化體育體制，為城市發展文化體育事業創造寬松的制度環境。

只要我們把城鎮化當作改革的核心戰略，把市場規律作為城鎮化進程中的基礎力量，經濟結構的問題將迎刃而解，經濟發展方式轉變也將水到渠成，城鎮化將真正成為我國經濟轉型和可持續發展的新的動力源泉。