舒圣祥：居住證制度應成戶籍改革有益過渡

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◎舒圣祥

據中國之聲《央廣新聞》報道，由公安部牽頭制定、擱淺多年的“居住證管理辦法”草案目前已經提交至國務院法制辦，有望在年內推出。居住證不會設置人才門檻，將覆蓋所有外來人口。

根據這個草案，居民享受的權益分為國家和城市兩個層面，屬于國家層面的義務教育等基本公共服務也要向外來人口提供。

居住證早已不是什么新鮮事物，很多地方都有著自己的居住證管理辦法；但是在全國層面，這仍然是一個空白。公安部幾年前就打算在全國推行居住證制度，2011年，公安部就形成了一份居住證制度實施方案，但是迫于阻力一直推不出來。最大的阻力當然是來自地方政府層面，地方財政將要負擔更多外來人口的公共服務，這會增加人口流入地的財政支出并攤薄發達地區的戶籍福利。

眾所周知，要破除戶籍藩籬首先要剝離戶籍特權；而要剝離戶籍特權，很難砍斷福利“長板”，而只能去補齊福利“短板”。為此，需要持續推進基本公共服務均等化，需要減少地區間懸殊的貧富差距，需要在資源投放上加大向農村及不發達地區傾斜。而這個填補基本公共服務鴻溝的過程，顯然不能一蹴而就，所以戶籍制度改革始終沒能走出困境，而更似在原地踏步。

加快推動戶籍制度改革是今年《政府工作報告》中的鄭重承諾。一步到位的自由遷徙，更多只是理想的模型，而缺少現實的可行性。以全國統一的居住證管理辦法作為基礎，在全國范圍內推行居住證制度，應該是一個有益的過渡。

其一，任何外來人口都有權獲得居住證，而不是所謂“人才”的特權，這樣在政策上更為平等，也更有利于人口自由流動；其二，居住證不像暫住證那樣，純粹只有接受管理的義務，而更有享受基本服務的權利；其三，居民權益的享受具體又分兩步走，一部分立即享受，另一部分延遲享受。

居民享受的權益之所以要分為國家和城市兩個層面，應該就有分兩步走的考慮：屬于國家層面的義務教育等基本公共服務，辦理居住證應該立即享有或者盡快享有；而其他公共服務直至最后的落戶，則建立在公平透明的規則之上，逐步實現。就像不久前上海推出的居住證積分制度，隨著持證人居住年限、工作年限、繳納社會保險年限的增加和學歷、職稱的提升，其分值相應累積，積分達到標準分值，就可以享受相應的公共服務待遇。

相比當下那些目的性很強的戶籍放寬政策，居住證制度既不是完全基于臨時性政府功利因素的考慮，也不會造成城市人口不受限制的瞬時失控；更重要的是，它可以給人們提供一個穩定的預期，特別是對北上廣等城市而言，它為人們落戶于此打開了一道光亮的前門。

當然，居住證制度要想真正成為戶籍改革的有益過渡，關鍵還在于細則的制定和文本的落實。如果居住證只是暫住證換了個名字，那是毫無意義的；居住證必須明確指向現行的戶籍制度，同時，對那些屬于城市層面的居住證權益，也應該有大方向上的明確，而不能任由地方自行規定，或者永遠也不出臺規定。