如何改革創新農村土地制度？

每經編輯 李國祥    

◎李國祥 （中國社科院農村發展研究所研究員）

我國正在積極穩妥地推進新型城鎮化，這不可避免地還需要征用農民土地。如何合理地確定土地征用補償標準？農民工市民化，進入城鎮的農民家庭是否需要放棄農村土地承包權和宅基地使用權？

土地城鎮化和人口城鎮化，必然帶來農村土地變動及其權益的重新分配，不斷引發農村各類利益群體的矛盾和沖突。為此，迫切需要創新農村土地制度。筆者認為，應通過頂層設計，劃出底線，確保農村特殊群體的土地權益不受侵害。鼓勵農村基層創新與當地相適應的土地制度，允許農村土地集體所有制的多種實現形式，解決好征用農村土地增值收益分配難題，并促進農用地有效流轉，實現農村土地優化配置。

現有農村土地制度總體上是按照走中國特色城鎮化道路和保護農民對農村土地的權益設計的，多年實踐表明我國農村土地制度與政策在促進我國城鎮化快速推進和農村社會穩定方面發揮了重要的積極作用，但是在現實生活中現有農村土地制度與政策所出現的越來越多的矛盾和沖突也無法回避。因此，在基本穩定農村土地制度和政策基礎上，不斷改革創新，才能更好地為我國新型城鎮化與農業現代化協調推進提供制度保障和動力。

隨著我國城鎮化的不斷推進，農村土地制度如果不做相應調整，現實中的矛盾和沖突就會不斷累積，妨礙新型城鎮化的推進。但是，改革創新農村土地制度，涉及的利益極其廣泛，對經濟社會影響十分明顯，直接關系到農村社會穩定、農村土地資源配置、農業生產成本和風險、農產品價格水平和居民食物消費負擔等多個方面。客觀地說，現實中不存在十全十美的農村土地制度改革創新方案來同時保護各微觀主體利益和經濟社會整體利益。

如何改革創新農村土地制度？為了避免混亂和負面影響，需要總體設計。誰來設計？是先有頂層設計，還是先放手讓基層探索？根據筆者多年在農村的調查，了解到我國農村千差萬別，以農業戶口為標志界定的農民正在快速分化，各地選擇的農村土地制度具體安排和執行的農村土地政策情況也存在著差異。如果頂層對農村土地制度設計過細，可能嚴重束縛基層探索創新農村土地制度具體安排的積極性，現實中農民也不會將農村土地相關規定執行到位，反而損害頂層設計的權威性。如果沒有原則和一定的約束，基層改革創新農村土地制度，極有可能侵害農村弱勢群體權益，影響農村社會穩定。如果將頂層設計和村民自治有機地結合起來，可能會取得更好的效果。農村土地制度安排的頂層設計關鍵要劃出底線，確保農村婦女兒童和低收入群體或者把土地作為主要生計來源群體的農村土地權益不受侵害，在此底線基礎上可以放手通過村民自治方式創新各地的農村土地制度的具體安排，激發農村活力，盡可能利用市場機制促進農村土地優化配置。

城鎮化合法征用農村土地，農村應由誰來決策？征用土地補償標準如何確定？農村土地補償收益如何分配？這些問題是土地城鎮化中必須界定的。為了避免少數村干部為了獲得私利而犧牲失地農民利益和農村集體利益，土地城鎮化中農民權益保護可考慮分級決策機制。高級決策權賦予給失地農民，以維護失地農民權益作為底線；中級決策權可賦予村民代表大會或者全體村民，按照少數服從多數的民主原則，以平衡失地農民與村集體利益；低級決策權才賦予給少數村干部，以審查和監督土地城鎮化的合法性。對于非法征用農民土地或者以租代征農民土地，要加大懲處農村管理干部的力度，確保耕地紅線不被突破。

為了推進新型城鎮化，解決人口城鎮化難題，相應的農村土地制度創新總體思路應按照先易后難分步走策略。第一步，在一定時段內讓農村土地承包經營權不變，建設好農村土地流轉市場，鼓勵土地流轉；第二步，等時機成熟再引入市場機制通過一次性補償方式讓擁有農村土地承包權但是長期不耕作土地的農民放棄承包經營權，實行耕者有其田。

在農村土地流轉市場建設中，制度安排要讓那些對承包地依賴性比較小的農戶，更加積極地轉出承包地。特別地，農村中多數中高收入家庭主要依賴從事非農產業或者外出務工獲得收入，經營小規模承包地機會成本高，無法專心從事農業生產，承包地的產出低效。如果讓那些對承包地依賴性小的中高收入家庭將承包地轉出，既不會影響家庭收入，又對農業規模經營有利。隨著社會保障制度健全等條件的不斷成熟，再通過市場機制和政策調節讓不再依賴農村土地的進城家庭徹底放棄在農村的土地承包經營權和宅基地使用權。

農村弱勢群體，受到家庭勞動力資源稟賦等的限制，非農就業機會少，工資性收入往往難以保證基本生存需要，對農村土地的依賴性比較大，無論如何都要確保這部分農村居民家庭的土地承包經營權不受侵害。

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