棗莊“土改大戶”跑路事件調查：千余畝流轉土地背后隱現監管漏洞

每經編輯 每經記者 張雯 山東棗莊攝影報道    

每經記者 張雯 山東棗莊攝影報道

2013年5月9日，“先進典型”山東棗莊市陰平鎮銀苗糧食種植專業合作社及其理事長邵長寶又一次迎來了考察領導，送走棗莊市領導之后一個多月，出乎所有人意料，身背1090畝土地流轉抵押貸款的“山東省優秀誠信農村經紀人”邵長寶跑路了。

棗莊市于2012年初被農業部選為24個農村改革試驗區之一，主要擔負農村土地使用產權制度改革試點任務，探索農村土地承包經營權抵押貸款。未過多久，棗莊市政府成立了金土地融資擔保有限公司（以下簡稱“金土地融資擔保”），并于2013年2月發放了首批承包經營權抵押貸款，十多筆貸款里，邵長寶流轉土地面積最大、貸款額最高。

彼時的邵長寶，以“大戶”、“先進典型”著稱；但2013年的邵長寶，成了當地流轉土地抵押貸款的“跑路第一人”。留在他身后的是80萬元的農民工資和300萬元的土地融資債務，以及被扣押在銀行的金陵寺村1000多畝土地使用權證。

邵長寶所在鎮的上級業務主管部門——棗莊市嶧城區農經局黨組副書記于榮華認為，“跑路事件有其偶然性因素，但事件本身折射出了地方政府鼓勵大規模土地流轉與農業適度規模生產經營之間的糾結現實。”

2013年11月，十八屆三中全會決定賦予農村承包經營權以擔保、抵押的權能，業內普遍認為這將通過資本化運作使農村土地實現極大的價值釋放。

然而，邵長寶事件卻撕開了新型經營主體大規模流轉土地潛在的風險。“為融資而圈地”還是“為生產而流轉”，對于這兩個因果迥異甚至其本質目的相向而行的命題，地方政府理應甄別和警惕，但一直以來都沒有得到足夠的重視。

于榮華認為，“農村土地蘊含巨大資本能量，風險是一定存在的，賦予承包經營權以擔保、抵押的權能，是土地改革的重頭，棗莊作為試點沒有經驗可以遵循，棗莊就要做先例，吃了虧，就要作貢獻，關鍵是要就問題找出對策，上升為可供推廣和復制的試點經驗，不能以偶然性為由一推了之。”

曾經的流轉土地“典范”

從棗莊市搭乘中巴車前往陰平鎮金陵寺村的路上，提及邵長寶，十幾位乘客人人相聞，司機更是指了指車外說，“喏，就那兒，以前還有他的獺兔廣告呢！”

在乘客以及金陵寺村村民的描述中，《每日經濟新聞》記者了解到，邵長寶是金陵寺村人，作為小學文化程度的農民，經歷若干創業低谷后，在過去幾年間以獺兔養殖聞名魯南。

“特別能做廣告”、“高調”、“開好車”，是村里人對邵長寶最主要的印象。

2005年，邵長寶成立了銀苗兔業，在2012年初央視《每日農經》欄目的專訪中，邵長寶稱兔業公司2011年純利潤100多萬元，是當地的“養殖大戶”。

一項土地政策改革試點的落戶，使這位“養殖大戶”的重心向“種植大戶”傾斜。

2012年初，山東棗莊被劃定為農村改革試驗區，主要擔負農村土地使用產權制度改革試點任務，探索農村土地承包經營權抵押貸款。

隨即，從無大規模種植經驗的邵長寶即成立 “銀苗糧食種植專業合作社”（以下簡稱銀苗糧食），自任理事長并實際一人控制合作社業務，在2012年6月間流轉土地1600多畝，其中包含整村流轉的金陵寺村土地1090畝，并在當年被評為“山東省優秀誠信農村經紀人”。

2013年2月，以“左手保右手”的方式，邵長寶以銀苗兔業作為銀苗糧食種植專業合作社的擔保，得到棗莊市金土地融資擔保的擔保，順利拿到嶧城區農村信用社的300萬元土地流轉抵押貸款，銀苗糧食成為棗莊首批得到土地流轉抵押貸款的合作社，并且是所有合作社中流轉土地面積最大、抵押貸款數額最高的。

這300萬元的貸款申請歷經嶧城區農村信用社金陵寺分社、陰平鎮經管站/嶧城區農經局、金土地融資擔保駐嶧城工作隊的審核，一路過關。

棗莊市嶧城區政府相關人士在接受《每日經濟新聞》記者采訪時承認，毫無規模種植經驗的邵長寶能成為流轉大戶，并順利拿到土地流轉抵押貸款，“這個事有區里的責任，因為當時他有實力流轉那么多土地，村民也愿意流轉給他。”

在金陵寺村，多位村民也向《每日經濟新聞》記者證實，當初流轉土地的時候，“村里的老書記和邵長寶挨家挨戶做工作”。邵長寶給出的土地流轉條件十分豐厚：每年“芒種”前后支付每畝租金1000元，村里人到他的兔子廠和地里打工，給出日工資50~80元，另外賣力的員工還能得到印上“銀苗兔業”標志的電動車一部。

于是，2012年“芒種”后的幾個月里，這個地處魯南、背負群山的小村，村民當起了工人，銀苗兔業的兔子吃上了銀苗糧食種出來的玉米，成為“循環農業”的標志。

陰平鎮政府在棗莊市政府網站上發布標題為 《三帶三促助推銀苗農場新發展》的文章，表示要“分期分批組織村級后備干部到銀苗兔業、種植專業合作社頂崗鍛煉。”

悄然集聚的風險

然而，誰也沒有留意到，大規模土地流轉的風險悄然集聚，邵長寶的資金鏈已然出現了問題。

給邵長寶兔子廠打工隊的隊長，金陵寺村村民張鐵華（化名）告訴記者，從2012年下半年開始，工資就不能按時發放了，每次詢問，得到的答復總是“再等等”。

“我們事后調查時發現，邵長寶在得到300萬元土地流轉抵押貸款之前，就已經欠了銀行200萬元的債務，”于榮華告訴《每日經濟新聞》記者。

按照農業種植投資計算，在魯南種植糧食每畝需投入約700元農資和人力，加上地租成本，每畝為1700元，每畝地收兩季，總收入應在2000元左右，另外種糧大戶每畝還可得到國家230元的補貼。

邵長寶流轉金陵寺村土地的 “芒種”時節，小麥已經收完，因此只收了一季玉米，也就是每畝1000元左右的收入，如此計算，到2012年10月時，邵長寶流轉到手的1600多畝土地已使他虧損約75萬元。

而邵長寶也曾做過努力。2012年下半年，他陸續種了600畝大蒜、土豆、洋蔥，但轉年來低迷的市場行情，又給了他當頭一棒。

于榮華認為，幾十萬元的糧食種植虧損，甚至之前200萬元的銀行欠款，并不會使邵長寶這樣的“能人”垮掉，但是債務累積之下，依靠土地流轉抵押貸款的300萬元成了邵長寶竭力維持運營的最后一線希望，但300萬元貸款發放到合作社賬戶之后，第一時間被欠款銀行劃走200萬元，“我認為這擊垮了邵長寶，他的希望沒了，他的資金鏈要斷了”。

而當地傳言，邵長寶此后開始民間借貸、“社會融資”。

陰平鎮政府宣傳委員陳先生告訴《每日經濟新聞》記者，“除非是受到社會上力量的威脅了，否則他不會跑路的，這也意味著，他民間借貸的規模應該十分龐大了，”據傳，邵長寶在民間融資上千萬元，其資金渴求猛烈，連給兔子廠看大門的表舅，都被其借去2萬元。

邵長寶尚未抓獲，其種種傳言都不能得到證實。

2013年1月拿到剩余100萬元的土地抵押貸款后，邵長寶給部分拖欠工資少的村民發放了工資，部分拖欠數額較大的則發放了一半。但2013年的小滿、芒種相繼到來，邵長寶無法再拿出1600多畝土地的生產費用與租金。

6月，邵長寶全家“消失”。

9月4日，在棗莊舉辦的全國農村改革試驗區創新農業經營體制機制座談交流會上，棗莊市某位領導表示，“我們把土地合作社數量、規模經營土地面積、農地抵押貸款數額‘三個指標’，作為衡量改革成效的標準。”

截至現在，棗莊市流轉土地超過一千畝的合作社、家庭農場等，已經86家，其中不乏流轉面積達兩三千畝的新型主體。

被綁回土地的金陵寺村

金陵寺村地處206國道邊，大貨車熙來攘往，多有村民在路邊經商，售些布匹、水果、玩具，物價也極為低廉，每畝一千元的地租收入，還能從土地上解放出來去打工或經營點小本生意，對村民而言，本是極劃算的“買賣”。

可是村民們的好日子在2013年芒種之后戛然而止。

“我給邵長寶干了一年的活，工資1萬6千多沒收到，”張鐵華告訴《每日經濟新聞》記者，邵長寶給他的工資標準是每日80元，但邵跑了之后各家地歸各人，他現在只好回家種地。

張鐵華說，金陵寺村共有1000多口人，有200多青壯年在外打工，土地分回來之后，這些人中的大部分都必須在農忙時回來幫忙，而這會中斷在外的打工工作。

而邵長寶跑路事件給整村流轉土地的金陵寺村造成的影響不止于此。

《每日經濟新聞》記者了解到，金陵寺村流轉的1090畝土地抵押貸款的時候，在嶧城區農經局將分散的土地使用權證換成一個整體的土地使用權證并保存在區農經局，隨后以“他權證”的形式抵押在了嶧城區農村信用社。

邵長寶“跑路”之后，為其提供擔保的金土地融資擔保按照比例償還了債務，剩余債務因無人償還，土地使用權證的“他權證”至今仍被抵押在銀行，如果有第二人繼續流轉金陵寺村的土地，那么在邵長寶債務清償之前，這個接手人將無法利用金陵寺村的流轉土地進行抵押貸款，這也意味著，金陵寺村的土地因為背負上了邵長寶的債務，將大大降低對投資者的吸引力。

陰平鎮政府宣傳委員陳先生告訴《每日經濟新聞》記者，“事件發生后，第一要保護農民的利益，因此允許村民拿回各家土地進行玉米種植，可惜的是，這個事件使玉米種植遲了一個月，村民收成減半。”

金土地融資擔保副總經理杜維環告訴《每日經濟新聞》記者，“邵長寶事件后，我們與銀行初步設計了一套償還方案，即由接手金陵寺村土地的第二人負起300萬元全部的償還責任，并且村民的土地租金照付，債務全部償還后，可以再次申請流轉土地的抵押貸款。”

在金陵寺村，多位村民表示，非常盼望再有人來流轉土地，只是他們再也不敢只收一年租金了，“起碼一次給足三年五年”是村民的共識，而這無疑會大大占用后來接手者的流動資金，疊加還要為邵長寶償還300萬元債務，以及債務還清前該村土地不能像棗莊其他農村土地一樣流轉后申請抵押貸款的因素，金陵寺村土地再次流轉的機會似乎比較渺茫。

不過杜維環表示，像金陵寺村這樣靠近國道、交通便捷、連片千畝的土地還是稀缺性的，事件發生后棗莊市里有關部門已經尋到了三家愿意接受這樣嚴苛流轉條件的農業企業，但因為“邵長寶跑路后出現了不可控制的事件，村民將其兔子廠等財產拆光毀光，”所以沒有如愿二次流轉給接手企業。

“誰家的地也不舍得荒著，”雖然明知種大蒜、中藥等經濟作物的收益更大，但“我們自己種的形不成規模，農民自己也找不到銷路賣不上價”，土地還給村民之后，現在已經種上麥苗。

基層土地監管的邏輯

在棗莊市的土地流轉抵押貸款流程里，在撬動銀行資金、實現土地融資環節，金土地融資擔保起到了關鍵性作用。

在公司網站的介紹里，棗莊市金土地融資擔保是按照“政府引導，市場運作”的原則，由棗莊市政府注資1億元人民幣，為農村土地使用產權制度改革、國家農村改革試驗區建設服務目的而組建的，主要職能是提供各類相關擔保服務。

在棗莊農村，流轉土地之后，要想得到流轉土地的抵押貸款，大致需要經過以下程序：土地流轉完成后，申請人向所在鄉、鎮的農村信用社分社提出申請，分社進行第一次資格審核，認為符合標準后，向其所在區的金土地融資擔保工作隊提出擔保要求，該工作隊聯合區農經局或當地鄉鎮經管站進行第二次資格審核，最后，金土地融資擔保進行最終審核，如同意提供擔保，則申請人可順利得到銀行貸款。

在這個運作鏈條里，三次審核共涉及村、鎮、區、金融機構等六個監管主體，但看似嚴密的多重監管和多方審核之下，風險卻也同時存在。

漏洞在哪？《每日經濟新聞》記者先到了陰平鎮政府。陰平鎮經管站新上任的趙站長對此略感委屈，“在我們的職能范圍內，要求做的審核工作我們都做了，我們按照要求審核了邵長寶的各項資質，包括他的合作社雇傭的專業會記做的賬目，都是符合標準的，從賬面看，沒有風險可能。”

一位嶧城區政府人士則認為，此事吊詭之處在于邵長寶在利用土地抵押貸款之前已有200萬元銀行欠款，“案件未查明我們還未能知曉這200萬元債務的性質，但為何在其有200萬元債務的情況下首次資質審批依然通過？”矛頭指回陰平鎮和金陵寺村業務直管部門。

杜維環持相同看法，“最重要的監管責任應落實在第一次審批即農村信用合作社金寺分社身上，以及鎮經管站，因為貸款審核不夠深化細致，其是否有銀行未還欠款能說明其信譽度，這是深層次的風險。他們是最基層的業務主管單位，鄉里鄉親的彼此情況十分熟絡，有異常的話他們應該覺察到并讓我們知情。況且300萬元的貸款，怎么能一次全部發放？”

但陰平鎮政府一位工作人員認為，“對資金風險的把握應該由金融機構負主要責任，畢竟錢是他們的，其次村干部也應該負責，畢竟鄉鎮政府直接干預經營是不合適的，而且實際情況也是金陵寺村原村書記與邵長寶聯系最多”，皮球踢給了村干部。

在金陵寺村，多數村民與《每日經濟新聞》記者談論起邵長寶的“跑路”，“想不到”是出現最多的詞匯，“同在一個村里認識幾十年了，有的還是從小一起長大的，很多人跟他都是親戚關系，他跟村書記關系特別好，還給村里修了橋，怎么也想不到他會突然跑了！”

實際上，各方口中“應該負起重要責任的”金陵寺村原村書記王培福于2013年初病逝，隨后幾個月內金陵寺村因新書記尚未上任，銀苗糧食種植專業合作社的實際情況無人向鎮政府匯報，而另一位“重要責任人”陰平鎮經管站原站長褚某也在邵長寶“跑路”前調任別處，最基層的業務管理部門一時上下無人。

陰平鎮政府宣傳委員陳先生告訴記者，“邵長寶事件的確有其偶然性，各種監管不利條件同時發生，造成了漏洞”。

也因此，邵長寶事件發生后半年里，除金土地融資擔保原董事長主動請辭外，再無一方主動擔責。

在邵長寶的個案里，耐人尋味的一環在于：由于金土地融資擔保要求申請人提供“反擔保”，邵長寶因而利用由自己妻子任法人的“銀苗兔業”擔保自己欲申請貸款的“銀苗糧食”，而這一明顯不合理之處，竟然在各方都以為對方會對其業務內審核負責的假設下，先后通過了各級資格審查。

棗莊試點的教訓

于榮華告訴《每日經濟新聞》記者，棗莊試點沒有經驗可以遵循，出現問題是正常現象，關鍵是要就問題找出對策，上升為可供推廣和復制的試點經驗，不能以偶然性為由一推了之。

于認為，在承包經營權實現擔保、抵押權能的基層制度設計中，應該對風險進行二元化認識，對不同性質、不同級別的監管主體劃定明確的責任認定，同時基層政府自身要抑制追求“先進典型”政績的沖動。

于榮華說，“一種是經營性風險，如天災、價格波動等，這就要求對何為不同主體的‘適度規模’經營有清醒的認識；一種是非經營性風險，如個人信用問題，這類風險也是最難管控的，因此鎮級和村級組織需要參與到信用評定中，今后要由鎮經管站出具申貸企業及其反擔保企業的關系鑒定書，并且對轄內合作社施行賬戶統管，區級政府應加強抽查”。

于榮華還設想，比照國家專項補貼的發放方式，土地流轉抵押貸款的款項發放后由鄉鎮經管部門管理起來，核實資金用途，但他坦承，“這也可能給基層政府帶來尋租空間，具體措施還應該再細琢磨”，另外，加大對村民宣傳力度，設立微博、微信等信息渠道，發揮民間監督的力量，邀請村民參與到對本村合作社的監督中來。

陰平鎮宣傳委員陳先生則認為，“邵長寶的合作社是邵的一言堂，合作社多數資金行為沒有開會表決等流程，我建議各鎮級組織今后要加大對轄內合作社的規范力度，并建立信用考評體系，將這類不合理行為納入進去，給負分。”

“今后要加強貸后資金監管、完善貸后跟蹤措施，”杜維環告訴 《每日經濟新聞》記者，“貸前調查是重點，對借款人的人品、信譽、產品和抵押品都要做到謹慎、真實的調查，貸中審核要對貸前調查的情況進行風險評估，決定是否提供擔保，貸后要每月都調查一次借款人的生產經營情況和貸款用途，制定跟蹤調查表。”

但對于擔保公司而言，邵長寶跑路事件帶來的不僅僅是總結經驗這么簡單。

記者在一份金土地融資擔保向棗莊市財政局的匯報材料里看到，“6月21日……嶧城區經偵大隊未予立案處理；6月25日，向棗莊市公安局經偵支隊報案，于7月5日轉至嶧城區公安分局經偵大隊受理，公司幾經催促，此案至今沒有可靠消息。”

一位金土地融資擔保工作人員告訴《每日經濟新聞》記者，他們認為因其是擔保人且已按照擔保比例償還了銀行250萬元，所以此案在追捕中似乎有些“力度不足”。

鑒于此，談及棗莊金土地融資擔保有限公司原董事長主動請辭的事情，杜維環忽然在記者面前有些激動，“我今年53歲，新來的董事長57歲，我們都是在財政、工商系統做了一輩子的人，這個事情我們一定要追查到底，”末了又加重語氣，“我們已經決定，待手頭事情處理完，我倆將集中追查邵長寶事件，一定要把它澄清。”

山西財經大學吳世斌教授認為，邵長寶事件并不與中央推行的土地改革政策相抵觸，而是應該從銀行角度考察實現承包經營權擔保抵押權能過程中容易發生的缺陷，基層政府更應關注對合作社制度建設的監督和合作社成員考察，避免“空心合作社”、“假合作社”的危害。

邵長寶個案存在的風險

其一：邵長寶在利用土地抵押貸款之前已有200萬元銀行欠款，在此情況下首次資質審批依然通過，金土地融資擔保副總經理杜維環認為，“最重要的監管責任應落實在第一次審批即農村信用合作社金寺分社身上，以及鎮經管站，因為貸款審核不夠深化細致，其是否有銀行未還欠款能說明其信譽度，這是深層次的風險。”陰平鎮政府一位工作人員認為，對資金風險的把握應該由金融機構負主要責任，其次村干部也應該負責。

其二：邵長寶利用由妻子任法人的“銀苗兔業”擔保自己欲申請貸款的“銀苗糧食”，存在不合理之處。