李宇嘉：公務員的一項期權

國務院決定將企業退休人員基本養老金水平提高10%，被媒體解讀為三中全會《決定》提出的“推進機關事業單位養老保險制度改革”拉開序幕，而改革直指養老金“雙軌制”并軌的要害。

對此，有權威媒體近期連續發表文章認為，養老保險制度改革不是一味地拉平公務員與企業職工的退休待遇，以平均主義偷換公平的概念：“公務員是國家公職人員，掌握并且行使公共權力。如果養老待遇差了，隊伍可不好帶，積極性和清廉度都會受影響。”

不可否認，公務員提供的是全社會的公共服務產品，如公共安全、教育衛生、公共救助等，特別是有的公共產品涉及公共政策制定、公共利益難題的決策和執行等，如科技研發的前期投入和對民間研發激勵機制的設計、負外部性監管的法規和政策設計(如排污、逃稅和金融詐騙等)、社會保障資金管理(保值、增值)、促進全社會弘揚基本價值觀、基礎社會秩序的構建等，需要有知識和智慧的人才加入到公務人員的隊伍中。因此，不管發達國家，還是發展中國家，公務人員都是一份相對體面的職業，其福利待遇和社會地位在全社會一般處于中等甚至是中上等。特別對處在市場經濟過渡期的國家來說，一般的社會秩序和市經經濟規則還處于構建和完善的過程中，公務人員手中掌握著權力，而監管和自律還難以達到完全杜絕“以權力獲得經濟利益”的公務人員腐敗行為，因此給予公務人員較好的經濟待遇和社會地位是應該的。

但是，養老保險制度改革不應一味拉平公務員與企業職工的退休待遇的基本邏輯，卻并非是“隊伍可不好帶、積極性和清廉度會受影響”。事實上，不同行業退休待遇與職業特性有關，如該職業是否具有正的外部性、職業風險和收益的匹配程度、職業生命周期內待遇分布等。公共產品具有輻射行政區內所有老百姓的正外部性，若公務員利用職權謀取個人私利，則會給老百姓造成很大負面影響，而且這種負面影響的經濟成本遠大于其用職權謀取到的非法個人利益。另外，公務人員在職期間的職業風險較低，因此，若公務人員能在履行公職期間盡職盡責，無利用職權謀個人福利的行為，則會給予其相對優厚的退休待遇，這相當于一份期權，而公務人員行使這份期權并獲得期權溢價的前提是在職期間盡職盡責。

事實上，一味地拉平公務員與企業職工的退休待遇的論調，是一種對于時下我國社會和政治問題情緒式的宣泄。再者，若機關事業單位養老金與企業完全并軌，將直接觸及機關事業單位最大的顯性福利，這將公共產品與一般產品提供的勞動價值、社會價值等量齊觀，確有偷換概念的意味。進一步，若將這一福利的去化與2012年以來中央以下放審批權為核心的政府機構改革、“八項”規定打擊奢侈消費與腐敗等隱性福利的去化聯系起來，體制內對于國人求職和謀職取向的吸引力將消解很多，時下很多人預言的新一波公務員“下海潮”可能在不久的未來變成事實。

盡管公務人員大規模離職對于醫治政府機構的臃腫大有益處，也有利于市場邊界的擴展和市場效率的提升，改革開放35年來出現的三波公務人員“下海潮”都起到了這樣的作用。但是，由于我國基礎社會秩序和市場經濟規則還處于構建和完善的過程中，市場經濟和社會運轉最基礎的信用制度、透明化的收入分配制度、票據結算制度、不動產登記制度等還在建設中，無論是法律規章，還是群眾監督，都不能非常有效地控制公務人員濫用手中掌握的權力。如果顯性和隱性福利在頃刻間褪去，在收入剛性的驅使下，享受慣了各種福利的公務人員利用漏洞來尋求利益的現象可能會大面積出現。

而公務人員大規模離職的另一面，是公務員整體素質下滑。這對于正全力“推進國家治理體系和治理能力現代化”的我國，是個壞消息。改革要求在發揮政府提供公共物品、矯正市場失靈、降低收入和機會不平等等基本功能的同時，更要為各類市場主體創造統一開放、公平競爭的發展環境，這對于政府執政能力提出了更高的要求。而當前國家治理所面臨的經濟社會環境、國內外的法制輿論環境而言，也已完全不同于上世紀八九十年代，信息無比暢通，老百姓的訴求多元而復雜，推進市場化改革的難度非常大(如逃稅避稅監督、金融風險監管等)，需要專業化、綜合素質高的公務人員團隊和制度設計。

因此，養老保險制度改革應有新思路。對于綜合管理類的公務人員，在加強在職監督、財產公示等履職監管下，應給予其較為優厚的退休待遇；對于專業技術類公務人員，可探索聘任制下與企業養老金模式的漸進并軌；對于事業單位，根據承擔事務是否具有公共產品和服務的特性，能劃入綜合管理類的，歸入綜合管理類公務人員退休待遇一欄；對于其他事業單位，應通過政府機構改革，向社會購買服務的形式，逐步向企業養老金并軌。而以上所有制度設計的構想，關鍵是要曬在陽光下。

(作者系深圳市房地產研究中心高級研究員)