葉揚：國有企業改革路徑應從兩方面入手

國有企業改革需要秉承“明確方向、抓大放小、依法授權、理順關系”的理念，實現國有資產監管機構與國有企業之間真正意義上的“委托－代理”

■葉揚 作者單位：中國社會科學院公司治理研究中心

十八屆三中全會明確指出市場經濟的一般規律是由市場決定資源配置，本輪深化改革是要使市場在資源配置中起決定性作用，因此，我們不得不再次思考國有企業存在的目的、政府與國有企業的關系以及政府與市場的關系等本質性的問題。

然而，目前很多地方正在探索實施的國有企業改革卻與十八屆三中全會發布的《中共中央關于深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中的精神背道而馳，究其根本原因還是思想觀念因循守舊，有的與主流經典理論向左，甚至有可能出現歷史倒退的苗頭。

筆者認為，這主要是對政府與市場間關系的錯誤理解，這種錯誤理念也是當前阻礙國有企業改革最根本的問題。因此我們必須對以下三個問題有正確的認識：一是國有企業是否需要從競爭性領域退出；二是部分公共物品和準公共物品是否能由非國有企業提供；三是公用事業類國有企業是否需要設立董事會。

首先，國有企業應該逐步從競爭性領域轉向戰略性和公共服務性領域。

國有資產監管機構要重新審視淡馬錫的成功理念，不是因為其利用優勢在競爭性市場一支獨秀、攫取利潤，而恰恰是因為其培育新興市場，待市場成熟、競爭充分后適度、適時退出，轉而進入其他非國有資本不愿意進入的領域，真正做到了有進有退、有所為有所不為。

其次，國有企業和非國有企業都能成為公共物品與準公共物品的提供主體。

從國內外公共物品和準公共物品提供方式的實踐來看，引入競爭往往是資源配置帕累托改進的最有效方式，因此部分準公共物品完全可以由非國有企業提供。

最后，國有企業董事會的決策地位不可或缺。

從表面上看，提供公共物品和準公共物品的國有獨資公司由于完全由財政撥款、補貼，僅僅是完成政府交辦的任務，幾乎沒有自由決策的事項，因此根本不用設立董事會。然而，只要是資源配置，都存在如何實現最優的問題，這需要廣泛、深入地調查研究，專業的分析和判斷，因此董事會的決策作用不可或缺。

筆者認為，未來國有企業改革路徑應從以下兩方面入手。

一是建立實質性的“委托－代理”關系。

目前各級國資監管機構與真正意義上“淡馬錫”一臂之距的股東角色還相去甚遠，因此國有企業改革依舊需要秉承“明確方向、抓大放小、依法授權、理順關系”的理念，實現國有資產監管機構與國有企業之間真正意義上的“委托－代理”。以管資本為主、積極發展混合所有制進行國資國企改革是今后改革的方向，但不是設立了國有資本運營公司或投資公司、實行了股權多元化，現行國資系統“委托－代理”中存在的問題就解決了。各級政府及國有資產管理機構應該適時轉變觀念，深刻領會中央的精神，將管資本作為真正履行淡馬錫“一臂之距”股東職責的契機，認真思考“有所為、有所不為”的本質問題。國有資本運營公司和投資公司的設立，將進一步明確國有資本“公益型、戰略性、環保性、科技性”的投向，同時也將國有資產監管機構與國有企業拉開了適當的距離，進一步防止“政策之手”干預企業正常經營。

二是發揮公司法人治理結構中董事會的核心作用。

“抓大放小、依法授權”實質上就是在理順“委托－代理”關系的基礎上，以董事會為核心，進一步構建協調運轉、有效制衡的公司法人治理結構。目前，各級國有資產監管機構普遍以董事會建設為核心加強國有企業公司治理，已取得了階段性成效，但還應該從以下三個方面進一步突破：

首先，增強董事會獨立性。

《OECD國有企業董事會治理——國際實踐概述》中明確指出，董事會在國有企業公司治理中起核心作用，并應該保持董事會的獨立性。但是從國內普遍的實踐來看，目前我國各級國有企業董事會本身的獨立性較弱，并且沒有被賦予應有的權力，主要表現在對經理層的任免權和部分事權，國有企業董事會擁有總經理獨立聘任權的情況更是鳳毛麟角，應盡快賦予其合法權力，進一步提高國有企業董事會的獨立性，并根據十八屆三中全會《決定》中的要求，“建立職業經理人制度，更好發揮企業家作用”。此外，董事尤其是外部董事的選擇決定了董事會的獨立性，然而目前很多地方依然沒有賦予國資監管機構選擇董事的權力，尤其是外部董事往往成為“退休領導俱樂部”和榮譽勛章，因此外部董事過半數依然要繼續推進，更重要的是外部董事職業化、市場化、專業化需要進一步提升。

其次，實行分類監管。

國資委成立至今，在公司治理方面仍處于一刀切的粗放型局面，無論企業規模大小、是何類型，都是一把尺子、一桿稱、一鍋粥，以統一標準來衡量，國有企業分類治理模式尚未形成。分類監管是社會主義市場經濟發展到一定程度對國資、國企改革提出的必然要求，因此十八屆三中全會《決定》中明確指出要“準確界定不同國有企業功能”。在實踐中，中央和部分地方國資委在國資監管時已有分類的意識和初步做法，例如分類干部管理、分類業績考核，但在法人治理結構這種所謂的頂層設計方面尚屬空缺。即便如此，分類也絕不是目的，而是手段，因此不能為了分類而分類。分類的目的是使屬性相同的企業具有可比性，使屬性不同的企業具有差異性和區別性，從而才能更加客觀、實際、公正地進行評價，有針對性地進行指導和監管。

最后，是構建量化評價體系。

目前，董事會量化評價尚未普及。各國資委在受理董事會年度工作報告方面開展了不同程度的制度創新，但這種評價模式更大程度上屬于定性的方式。雖然個別地方國有資產監管機構（上海國資委）初步探索建立了量化評價指標體系，但也沒有針對每一類型的企業進行分類評價。

筆者認為，國有企業基本可以從四個維度進行分類，按照提供產品的性質可以分為公用類、戰略類和競爭類，按照行業類別可以分為工農產品制造類、建筑房地產類、商旅服務類和投資類，按照規模大小可以分為規模較大、規模中等和規模較小，按照資產證券化率可以分為整體上市、部分上市和非上市。其中，根據企業提供產品的屬性和本質目的來劃分，應當是國資委分類監管的主要原則和標準。在實踐中，如果遇到集團多主業的情況，應當揭開“集團的面紗”，按照各業務板塊的權重區別對待，通過各種手段踏踏實實做到監管下沉，而不是停留在表面和形式上。更重要的是，進行分類評價時，則應該根據四個維度分別設定有針對性的指標，根據企業的特點將各維度的分類指標整合成一個特定的指標集。