商丘招商遺禍：企業“失地”索賠千萬

每經編輯 每經記者 金微 發自商丘    

每經記者 金微 發自商丘

在經濟下行壓力下，如何實現穩增長？對地方政府而言，招商引資被冠以穩增長“火車頭”之名，引資壓力層層加碼給各部門，寄望通過這一抓手盤活項目、解決財政難題。

于是，有地方政府給企業“畫餅”：讓企業代替地方政府承擔前期土地征收等職能，并許諾這塊土地最終會屬于該企業。

但按照國土部門的程序，土地出讓必須要走招拍掛程序，這一環節無法保證地方政府的諾言兌現，最終有些企業前期投入的資金打了水漂。而地方政府獲得了土地出讓金，同時發展了支柱產業——房地產。

其間交織著政府與市場的復雜關系，《每日經濟新聞》將通過一些案例，來剖析經濟下行壓力下的政府與市場的邊界問題。

“我們花錢補償農民、平整土地，政府來掛牌，最后摘牌的卻不是我們。”鄒偉（化名）抱著一疊厚厚的發票說，這幾年上千萬資金都投在土地上，實業項目也荒廢了。

2004年，鄒偉所在的凱悅教育器材有限公司 （以下簡稱凱悅公司）被商丘市以招商引資的形式從深圳引進，當時政府承諾給企業劃撥土地，但項目擱置多年沒有進展，鄒偉最后寄望成立房地產開發公司替代實業，但土地最終被別人摘走，前期投入的費用也打了水漂。

其后，鄒偉向商丘市國土部門提出申請，要求賠償自己前期投入及相關損失所有費用共計一千多萬元。目前當地政府就是否賠償尚未達成一致。當地一名知情人士說，地方財政緊張，他們最初承諾給企業的是“劃撥土地”，這樣可以免費從農民手里獲得大量土地，但這只是個名頭，最終是希望以出讓形式獲得巨額土地出讓金。

《每日經濟新聞》記者了解到，在這個過程中，地方有意通過政策引導實體企業去做房地產開發，以獲得大量土地財政，這對實體經濟的擠出效應明顯。

“劃撥土地”引企業投資/

我國法律規定，只有國家享有征收土地的權利，企業等經濟組織不能以實施經濟政策的名義進行土地征收。然而，按照商丘當地國土局官員的說法，“這幾年都是這樣來操作的。”地方政府通常讓企業出資平整土地墊付農民補償款，但是公開招拍掛時又被其他企業奪標，前期介入的企業蒙受巨大損失。2004年，商丘市興辦各類招商引資項目3676個。之后，商丘更是上演了“千名干部離崗招商”的盛況，由領導帶隊到沿海經濟發達地區招商。

當時商丘市睢陽區政府到深圳市招商引資，從事教育產品企業的鄒偉就搭上了這輛快車，他決定到睢陽區投資建設一家生產高科技教育產品的企業。

睢陽區發改委2006年12月26日的一份文件顯示，同意凱悅公司新建多功能電化、電教設備生產線，項目總建筑面積2000平方米，總投資4500萬元，資金全部自籌。鄒偉表示，“當時討論的時候，我們出資金，政府承諾劃撥土地支持我們的項目。”

目前我國土地市場主要分為劃撥用地和出讓用地兩種。出讓用地是目前最普遍的取得土地使用權的方式，需向國家支付土地出讓金以取得使用權。劃撥用地則可以“無償獲得”，但僅限于國家機關、軍事、城市基礎設施和公益事業等用地。

2004年，商丘市出臺的《招商引資優惠政策》明確提到，“凡在本市舉辦的外來投資企業，可以按照出讓、租賃、劃撥等方式依法取得土地使用權。”

鄒偉表示，政府招商文件有這樣的優惠，加上他做的是教育產業類項目，可以公共用地名義獲得劃撥用地，“但是文字性的材料我們沒有。”

當時，為支持該項目的落實，區政府決定征收位于睢陽區古宋鄉曹閣村委會曹閣村民組歸德南路路西約29畝（即2010-167號）的土地。按我國現行法律規定，土地使用權的劃撥要經縣級以上人民政府依法批準，在土地使用者繳納土地補償款等費用后，政府才將該幅土地交由其使用。

當時，鄒偉提交的費用包括：凱悅公司2005年4月投入2600元、1000元用于該宗土地的測量、規劃，2007年12月出資146萬元對農民土地補償、12萬元用于鄉村公益金提取。2008年7月，他還向商丘市規劃局繳納5000元的測繪費。

但這塊土地劃撥使用的手續一直沒有辦下來。至于原因，商丘國土局辦公室主任李運興說，事實上2007年國土局就沒有給企業劃撥土地的政策。

《每日經濟新聞》記者以企業身份咨詢了睢陽區招商局，招商局項目負責人宋崇天回應，政府劃撥土地一年只有八九十畝的名額，政府機構還搶得緊，連政府企業都輪不上，更不用說民營教育類的項目，“現在劃撥用地的洽談只是框架性協議，與實質劃撥土地給你有根本性區別，5年前就辦不成這個土地了，現在工業項目用地競拍都很困難。”

睢陽區發改委通過宣傳部向記者回復稱，發改委只是負責立項，至于土地的事主要是國土局負責，而發改委只是協助招商企業解決土地。

企業出錢征地跑指標/

當時的鄒偉還蒙在鼓里，依然做著劃撥土地的夢。由于土地手續一直無法辦下來，商丘國土局的答復是沒有建設用地指標，并給他指明了一個方向：跑指標。

目前，我國實行嚴格的耕地保護制度，每年各省份新增建設用地指標控制在一定范圍內。由于城鎮化的提速，像河南這類農業大省建設用地指標日趨緊張。2011年，河南的用地指標大約需要60萬畝，但實際獲批的只有20萬~25萬畝。

在建設用地指標稀缺的背景下，分到各個市縣的指標成為可公開交易的商品，一些市縣的土地指標緊張，可以購買富余縣市的指標，河南幾年前就開始實行建設用地指標跨區縣流轉。

“國土局當時說商丘的建設用地指標沒有，但可以從鄰縣購買指標。這些購買指標的錢都是我們出的。”鄒偉提供的票據顯示，2009年9月，他曾向有關機關繳納14.71萬元作為該宗土地的指標調劑費。寧陵縣國土局2008年12月的文件顯示，“同意商丘市2008年第八批鄉鎮建設用地使用我縣補充耕地指標，面積1.6公頃。”

河南省人民政府2009年5月的土地管理文件顯示，批復了商丘市2008年第八批鄉鎮建設征收土地。其中就包括睢陽區古宋鄉古宋村地塊。

此時的商丘，房地產市場如火如荼，城市郊區土地迅速升值。當時商丘市包括古宋鄉附近上百畝原本用于工業建設的土地被一一切割，到最后只有鄒偉的28畝地還打算開發教育投資項目。

事實上，只要農用地轉為建設用地的文件批復下來，再將用于工業開發的建設用地轉成房地產開發的商業用地就水到渠成了。宋崇天在回復中也提到房地產對工業用地的擠占，“關鍵的原因在于現在房地產市場土地用量太大，土地緊縮，工業項目只能放到縣城。”

鄒偉不得不投身房地產開發，他注冊了鴻偉房地產有限公司。“我們那塊地做工廠的話，面積太小不好做，原有的招商優惠政策不在了，我想如果做開發房地產收益也還行，而且有些新的優惠政策。”

在這當中，地方政府的稅收優惠政策，起到了一定引導作用，使實體企業進入房地產行業。

土地被其他企業“奪走”/

對于地方政府而言，做房地產意味著有更多的土地出讓收入。按照相關規定，土地征收之前的補償等工作都該由政府來做，但受財力限制，這些工作只能由企業“代勞”。

商丘市多名官員也證實了財政困難的說法。睢陽區一名干部說，“尤其是區政府，沒有土地收入，財政主要靠轉移支付，我們當然也希望企業能夠落戶。”

有了建設用地指標后，鄒偉只要到市里申請規劃審批等手續即可。2010年5月30日，商丘睢陽區集中整治違法違規用地領導組辦公室給鄒偉下發了一份 “關于限期完善規劃和土地手續的緊急通知”，稱古宋鄉28畝土地是批而未征、征而未供土地，應限期完成 “規劃審批手續、土地申報手續”。

鄒偉認為，事實上，這份文件也佐證了土地是歸他們，“如果不是我們的土地，他們為什么要下文讓我們完成審批申報手續？當時我們向規劃局申請土地出讓和規劃，這些費用都是我們出。”

記者看到，2010年3月15日，商丘國土局向商丘市規劃局提交了一份《關于征求規劃條件的函（2010-05）》，“擬近期依法公開出讓（28畝土地）的國有建設用地使用權。”直到當年7月14日，商丘城鄉規劃局正式批復了“建設用地規劃條件”的函，用地性質為“二類居住地（兼容商業）。”

鄒偉提供的發票顯示：2009年11月25日向商丘市財政局繳納了463320元相關費用，2010年3月又投入了1900元用于該宗土地的測量、制圖。2010年7月16日，商丘金地土地評估事務所對這塊土地的估值為745萬元。商丘國土局2011年9月23日的該地塊土地使用權掛牌出讓公告中，起始價定為1600萬元。

但在競拍環節，鄒偉卻沒有獲得這塊土地，該地塊最終被新鄉市天恩房地產公司以3200萬元摘走。鄒偉說：“當時就我們兩家企業叫價，這家企業在前十幾個小時才報名競拍，顯得志在必得，這塊土地價格整整抬高了一倍，我們叫不過別人，只能看著土地被叫走。”

商丘市國土局副局長聶世建在接受《每日經濟新聞》記者采訪時說：“因為是公開招拍掛，我們不能叫其他人不報名，即便報名我也要說明是兩家企業競爭，誰出價高誰就能獲得土地，結果凱悅叫價叫不上去就棄權了。”

實際上，這種前期墊付資金的情況，在國內多地土地拍賣上存在。多位熟知此項操作的官員和企業表示，一般國土部門可以暗中設定條件或者暗中打招呼，讓其他企業知難而退，以確保這家企業拿到這塊地，“即使拿不到地，企業在投入資金拆遷的時候，也會和政府有個協議，即使沒有中標也要退還資金，并按約定付息。”

但鄒偉當時沒有和政府簽訂文字性協議，只有提交給財政局、國土局的各類發票證據。在他看來，自己花錢出力整理的土地怎么可能會到別人手里，“政府拿我們的錢征地，拿我們的錢掛牌拍賣，獲得巨額的土地出讓金，但對我們公司卻沒有任何賠償”。記者在現場看到，這塊地已進入實際開發階段。

地方違規因資金短缺/

在商丘有此類遭遇的不僅凱悅一家?！睹咳战洕侣劇酚浾吡私獾?，2013年5月9日，河南邦冠置業有限公司也遇到過類似情況。一名長期關注此類案件的律師認為，從劃撥用地到出讓用地有個問題：如果是出讓土地，征地程序比較麻煩，要經全體農民開會同意，對農民的補償也較高，但好處在于政府能夠獲得土地出讓金。如果是劃撥土地，誰用地誰出錢，企業與農民談，政府是沒有土地出讓收入的，但操作比較簡單，因為以公共劃撥用地的名義征地，農民容易談妥，“現在這兩個方式對換下，地方政府可以拿到出讓金，又能省去很多麻煩。”

該律師提到，很多用地都采用從劃撥用地到出讓用地的方法，“如果企業摘牌了，那沒什么問題，但現在關鍵是企業出了錢又沒有拿到地。”

聶世建也證實這類情況不是單一存在。“凱悅是商丘涉及金額最大的也是反應最為激烈的，還有幾家沒有處理，后續還有許多類似案例。如果自己摘牌就沒有任何糾紛和問題。”

聶世建說，“2008年商丘市自己下發過文件，不允許私下進行兌付，但這幾年來還是在這樣操作，直到今年才嚴格禁止。”但地方政府顯然面臨兩難：一方面有招商引資的需求，另一方面又有實際的財政困難。

“商丘原本都這樣操作，因為窮嘛，但可以明確的是，這種操作手段合情合理不合法。”在聶世建看來，出現這種情況與地方財政緊張有關。招來的企業不僅跟國土部門打交道，還要跟基層政府打交道。從一開始就簽招商引資合同，企業私下跟老百姓接觸，雙方談大概的土地補償價格等，“按照國家政策來說，土地批下來必須得走招拍掛這關，招拍掛的時候，就可能被別人摘牌。”

他也強調，企業征收地的錢以及前期花的錢，政府得給人家，“不但退本金，而且還給人家利息”。

目前，當地正在積極做工作，1月底已給市政府打了報告，但市政府也決定不了，需要財政、審計、紀委監察等多部門拿出意見。“目前我們國土部門的意見已經報上去了，其他各個部門的意見正在匯總。”聶世建說。

但地方政府如何償還企業這筆錢也是個問題。此前針對地方將高額土地出讓金返還回給企業，或者變相將出讓金打折的做法，國土部已下文要求“地方收取土地出讓金不得隨意返還”。

根據聶世建的介紹，當地國土部門的意見是，從這塊地的出讓金中拿出10%，也就是320萬元給凱悅作為補償，“我堅持，該給的一定得給人家，只要是合情合理，但法律上沒有這樣的規定。”

他打開電腦，上面是一份國土局給市政府的匯報材料，其中列出了三個需要探討的問題：1、給不給這家企業前期投入，如果給的話按什么標準算？2、前期征地的利息給不給，給的話怎么算？3、給不給投資回報，給的話按照什么標準給？