周俊生：政府須恪守在市場中的邊界

◎周俊生

商丘市政府10年前以招商引資的形式從深圳引進凱悅公司，當時政府承諾給其劃撥土地，為此凱悅公司投入資金用于前期土地開發，但在土地招拍掛過程中，凱悅公司最終并沒有得到這塊土地。為此凱悅公司要求商丘市政府賠償前期投入及相關損失1000多萬元，但這個要求很難得到滿足。凱悅公司和商丘市政府的矛盾由此產生。

分析這起矛盾的緣由，表面原因并不復雜，地方政府在招商引資過程中承諾了給一家企業劃撥土地，企業受此吸引而進入并投入了前期工程，但后來政府并沒有兌現承諾，而是將這塊土地通過招拍掛的途徑出讓了。在這個過程中，政府產生了違背信用的問題。但政府這樣做似乎也有它的道理，因為通過招拍掛來出讓土地，一方面可以堵塞其中可能產生的尋租空間，使土地出讓按照價高者得的原則實現公平化，另一方面也可以讓土地按市場化的原則獲得更高的出讓收入，對填補地方財政空缺來說無疑也是一件好事。

但這樣的理由對凱悅公司來說并不具備說服力。這家遠在深圳的企業之所以愿意到商丘投資，并且愿意先期投資土地開發，一個前提條件就是商丘政府給予了其土地劃撥的承諾。凱悅公司提出的要求是合理的，它只是要求賠償前期投入以及相關損失，如果商丘方面在將有關土地投入招拍掛時，在其出讓價格中將凱悅公司的前期投入一并計算進去，要求中標企業負責補償凱悅公司的前期投入，這個矛盾并不難解決。

顯而易見，商丘所面臨的這種“招商遺禍”，其真正的原因在于當地政府未能擺正自己在市場中的位置。政府應該是行使社會管理的一個服務機構，但在GDP指揮棒的驅使下，政府已經把自己完全當作一個生意人來看待了，將行政權力的功能移植到了市場，要求企業完成本應由政府承擔的前期開發和征收土地補償，而在招拍掛過程中又不考慮這些企業的合法利益，導致矛盾叢生。在整個招商過程中，政府只是考慮了自己的利益，并且將政府信用用作實現自我利益的一種背書，從而讓企業代替政府投入前期開發和土地征收補償。當企業去行使本應由政府行使的這種職能時，又極容易與土地征收對象發生矛盾，而當這種矛盾發生時，政府已經根本不可能站在公正的立場上來進行仲裁。在這種情況下，即使是政府主導下的土地招拍掛，其目的也并不是為了讓土地出讓更公正，而是希望通過這種制度安排來實現更多的經濟利益，從而將先期投入企業的合法利益又拋擲一邊。

當政府像一個生意人一樣算計經濟利益的時候，特別是公然以違背政府應該具有的信用而追求經濟利益的時候，由于其擁有的行政權力，它很容易達成這樣的目標，成為一個凌駕于其他市場主體之上的利益攫取者。從短期來看，它確實能讓政府收獲巨大的經濟利益，特別是為其填補財政資金的缺口，但從長期來看，必然導致政府形象越來越扭曲。如果這種狀況得不到改變，不僅會使一個地區的社會秩序陷入混亂，而且對當地的經濟環境也會造成損害，從而對招商引資起到阻礙。因此，政府必須恪守其在市場中的邊界，不能越過這個邊界，以一個生意人的角色參與到經濟事務中。而當政府擺正了它在市場中的位置，讓市場在資源分配中發揮決定性作用，它就能夠成為一個可以信賴的社會管理者，當地的投資環境也就有望得到改善，從而對企業產生吸引力。