吳福明：國開行兼營政策性土地金融任重道遠

每經編輯 吳福明    

◎吳福明（上海社會科學院博士）

近日，國務院常務會議決定，由國家開發銀行成立專門機構，實行單獨核算，采取市場化方式發行住宅金融專項債券，向郵儲等金融機構和其他投資者籌資，重點用于支持棚改及城市基礎設施等相關工程建設。保障房與城市基礎設施融資均與土地有關，從廣義上來說都可視為土地金融。此前，十八屆三中全會曾提出，未來成立基礎設施和住房政策性銀行，國開行此次奉命設立專門機構，發行專項住宅金融專項債券這一舉措，顯示國家政策性土地金融機構的籌設正式拉開帷幕。

目前國開行所從事業務中，有些即屬城市政策性土地金融貸款業務范圍。例如，2010~2013年，該行發放“棚改”專項貸款均超千億元。至2013年底，該行累計發放保障性安居工程貸款達5800億元。但 “十二五”期間3600萬套保障房與1000萬戶棚戶區改造計劃，所需資金高達2.5萬億元；另外，與城鎮化密切相關的城市基礎設施貸款周期長，資金需求更大，非一般性商業銀行所能為。盡管國開行自2008年底起也進行了商業銀行的改造之旅，但事實上它還在某些方面承擔政策性銀行的任務。巨額資金從何而來？顯然，此次，國開行特設機構任重道遠。然而，此次國開行受命在行內特設專門機構從事政策性土地金融業務，不是簡單的回歸本業，而是國家層面在體制內進行金融機構重組的一次嘗試，其意義重大。

目前來看，無論“國開行”擬設機構采取事業部制還是其他形式，均是在行內設立專門的機構來從事住宅金融等政策性土地金融業務，這實際是一種兼營模式。其優點有二：一是不必另起爐灶，運營成本比專營機構低；二是可以充分利用國開行的綜合實力與多年來在中長期融資業務等方面的優勢，便于業務的拓展。但這種模式也存在明顯的效率缺陷。

上世紀80年代，安徽蚌埠、山東煙臺曾嘗試建立互助性質的住房銀行，而國家層面上的住房銀行也一直在探討之中。雖然就效率而言，無疑專營比兼營高，但另設政策性銀行來從事包括住宅金融在內的土地金融業務似乎成本較高。事實上關于土地金融機構籌設，不只是當今的抉擇，近代中國曾進行過激烈的論爭與探索。從20世紀初，從晚清到國民政府時期，一直試圖建立一個長期信用銀行，從事不動產金融業務，為土地改革與國家工業化服務。其間，不動產銀行或國家土地銀行的設立都曾擺到執政者的議事日程，但都不了了之。只是到了1941年，中國農民銀行奉國民政府之命在行內設立土地金融處，專營與兼營之爭才告一段落。那么這種兼營模式的效果如何呢？按照國民政府有關規定，土地金融處獨立核算，其初始資金為1000萬元，后增加至2000萬元。盡管該處獲準通過發行土地債券來為土地金融業務融資，1941~1948年間，中國農民銀行先后發行了1~3期法幣土地債券，并在1948年發行稻、麥實物債券各1000萬石。由于土地債券這一至關重要的土地金融工具與資本市場脫節，不能及時為土地金融業務提供資金保障，土地金融處只得靠中國農民銀行本部“輸血”。所以，土地金融實施的力度與廣度大大受限。究其原因，除了戰亂與通貨膨脹等客觀因素的影響外，還與發行者的缺位與資本市場的沉淪及法規的不完善等有關。中國農民銀行土地金融處雖是政府授權的土地金融操作平臺，但實際上它既不是土地所有者，亦無多少資本金。本身并不具備土地債券還本付息的能力，它只是中國農民銀行的一個業務部門，并未擺脫商業銀行的性質，從而與政策性土地金融的目標產生矛盾，其效果不佳也就不難理解了。

總結歷史能使我們少走彎路。今天，國開行要設立的機構與抗戰期間誕生的中國農民銀行土地金融處頗多相似之處。只不過前者以城市土地金融為主，而后者偏重農村土地金融。盡管兩者處于完全不同的內外環境，且所承擔的責任也不同，然而，土地金融業務所普遍共有的東西不會隨歷史的滄桑而消失。為此，我們應當以史為鑒，高起點、高效率，創新土地金融工具，為打造一流的國家“住宅銀行”與“基礎設施銀行”等政策性土地金融機構創造條件，使之更好地服務于國家改革與發展戰略。

首先，國家應明確國開行特設部門的角色與定位。目前，國開行正面臨向商業銀行轉型的種種困惑，由政策性銀行向商業銀行轉型之路并不平坦。雙重身份將令國開行這個特設部門法律地位不明，尤其是當發債主體由國開行本行變為其特設的一個部門時，相關的法律空間更加模糊。因而國家可將該機構作為中央政府政策性土地金融的主要操作平臺來設計與規劃，并制定相應的組織規程，明確其法律地位。從法律上理順這一平臺與相關方面的關系，其一，厘清特設機構與本行的關系。可由中央政府直接注資營運資本，財務與人事獨立。其二，理順與地方政府的關系。

其次，建議設立跨部門的咨詢機構。由于特設機構的業務涉及面廣，為提高效率，可建立國土、住建、財政、銀監與證監及業內專家學者組成的政策性土地金融委員會，就特設部門的業務進行宏觀指導與建議。

另外，應研究特設機構如何對接資本市場，促進住宅專項債券等土地金融工具二級市場的發展。專項債券等土地金融工具一級市場的培育固然重要，但如果沒有一個活躍的二級市場做支撐，特設機構的功能將大大受限。

總之，商業銀行以盈利為目的，與政策性土地金融存在矛盾；而銀行承擔政策性土地金融業務本身仍有待完善，未來國開行兼營模式最終應向專營模式過渡。