賈康：地方債務脫困路徑：深化分稅制改革

每經編輯 每經記者 胡健 發自北京    

每經記者 胡健 發自北京

1994年分稅制改革的確定對于我國建立公共財政體系和推進市場經濟體制改革具有里程碑意義。但隨著經濟社會發展和產業結構調整，財稅體制暴露出的問題也日漸突出。十八屆三中全會將財政定位為“國家治理的基礎和重要支柱”，這意味著新一輪財稅體制改革上升至國家層面。

6月30日，中共中央政治局召開會議，審議通過《深化財稅體制改革總體方案》，明確了新一輪財稅體制改革的三大領域。在賈康看來，我們亟須把財政服務經濟社會發展全局的任務，落實到一套以“現代性”為取向的“路線圖與時間表”的狀態上。

日前，中共中央政治局召開會議，審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》。會議指出深化財稅體制改革應重點推進三個方面的改革：改進預算管理制度、深化稅收制度改革以及調整中央和地方政府間財政關系。

財稅體制改革不僅關聯經濟領域，還關聯行政體制，涉及各個方面的利益關系，更何況改革已走過30多年，剩下的任務更是難啃的硬骨頭。既然已經明確財稅改革要再闖大關，其路徑、意義和作用自然備受關注，《每日經濟新聞》（以下簡稱NBD）記者帶著這些問題專訪了財政部財政科學研究所所長賈康。

現代國家治理離不開財政改革/

NBD：怎樣理解財政與現代國家治理之間的關系？

賈康：現代國家治理，是十八大確立“五位一體”全面改革綱領后提煉出的治國施政基本理念，其相關的“治理”概念，不同于過去說得很多的“管理”、“調控”，表述的是多元主體充分互動的整套制度安排與機制聯結，其中有管理也有自管理，有調控也有自調控，有組織也有自組織，追求的是在最大包容性發展中以多元主體互動帶來最充分的潛力釋放。

財政是國家政權“以政控財、以財行政”的分配體系，在十八屆三中全會的《決定》中表述為“國家治理的基礎和重要支柱”，這完全合乎學理，因為財政處理的是公共資源配置問題，而它必然拉動、影響整體資源配置，服務于全局治理。關于整體的資源配置，《決定》中明確表述為依靠“現代市場體系”，“使市場在資源配置中起決定性作用”，因此，財政的基礎和支柱作用就是要服務于現代市場體系健康運轉，最大限度地發揮市場的正面效應，同時輔助性地彌補市場失靈，使政府更好地發揮應有作用。

財政在具體管理表現形式上的預算收支，是體現國家政權體系活動的范圍、方向、重點和政策要領，必須首先在自己制度體系的安排層面，處理好政府和市場、中央和地方、公共權力體系和公民這三大基本的經濟社會關系，要使政府既不越位又不缺位，在市場發揮決定性資源配置作用的同時，來發揮政府應該發揮的維護社會公平正義、讓市場主體在公平競爭中釋放活力、彌補市場失靈、扶助弱勢群體、優化收入分配等作用，以促進社會和諧和長治久安。

我們亟須結合十八屆三中全會后的整體改革設計思路，把財政服務經濟社會發展全局的深化改革任務，落實到一套以 “現代性”為取向的“路線圖與時間表”的狀態上。

NBD：今年距離1994年分稅制改革恰好20年，伴隨這么多年的經濟發展，又有不少矛盾問題顯現，現行財稅體制是否已經不適應現狀？

賈康：我們必須充分肯定我國于1994年推出“分稅制”配套改革的基本制度成果，并加以鞏固和提升。1994年分稅制改革的里程碑意義和歷史性貢獻在于 “三位一體”地規范政府與企業、中央與地方、公權與公民關系，從行政性分權轉為經濟性分權，決非所謂“重啟集權時代”之舉。

分稅制契合市場經濟體制，是鄧小平南方談話和黨中央確立社會主義市場經濟目標模式后，現實地構建社會主義市場經濟、實現“三步走”現代化戰略的必然選擇，堅持深化分稅制改革必須堅定不移，使之在統一市場中橫向到邊、縱向到底地全覆蓋。

近年來批評之聲不絕于耳的“地方隱性負債”、“土地財政”以及仍未完全解決的“基層財政困難”等問題，其產生的根源決不是由于分稅制，而恰恰是由于我國省以下財政體制至今遲遲不能真正進入分稅制狀態，實際上是五花八門、復雜易變、討價還價色彩還較濃厚的分成制與包干制。

正是這種省以下我們早知道其不能適應市場經濟目標模式的分成制和包干制等，造成了上述種種為人詬病的問題。所以，在大思路上要合乎實際、“對癥下藥”地以分稅制在省以下的實際貫徹落實為重點，設計可行的深化改革方案。

NBD：財政在具體表現形式上的預算收支管理是改革重點之一，您認為方向應該是什么？

賈康：應該是以信息系統和預測能力為支持，積極編制和發展完善中期（三年）滾動預算，在提高透明度的前提下，加強全口徑政府財力的統籌調節，消抑以往諸多“法定剛性”項目的“板塊化”效應，以及過多過濫的補助項目、稅收優惠措施的副作用，加強財政支出全流程的績效約束，結合配套改革和加強管理，壓縮行政成本，追求預算資金綜合績效水平的提升。

地方債陽光化以及政府與社會資本合作機制，在《預算法》修訂時應該有所表述或作出呼應。轉移支付也需要改進，應提升一般性轉移支付比重，專項轉移支付要盡可能整合減并，其比重要往下調。

專項轉移支付資金不應再附加條件要地方配套，那實際上是逼著地方特別是欠發達的地方弄虛作假，是政府公權體系運作的一種扭曲，會把局面弄得更加紊亂，不符合現代國家治理的要求。

稅改秉持四項原則/

NBD：稅收制度完善的大方向是什么？

賈康：經過20年的稅制改革，我國適應社會主義市場經濟要求的稅收制度得到長足進步，稅收籌集收入的功能明顯增強，調節經濟與社會生活的功能也在提升。

自1994年以來，稅收收入連續大幅增長，占GDP的比重逐年提高，稅收作為財政收入最主要的來源，為政府履行職能、改善民生和促進經濟社會協調發展提供了可靠的財力保障；稅制結構不斷優化，在我國已經初步構建起以流轉稅和所得稅等為組合的眉目較清晰的復合稅制體系；稅收政策的宏觀調控功能逐漸增強。

我國新一輪稅制改革的目標取向應當是：根據“五位一體”總布局、總要求，在保持宏觀稅負總體穩定的基礎上，繼續堅持“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的原則，充分發揮稅收籌集財政收入、調節分配、促進結構優化和產業升級的職能作用。

我們需要逐步適當降低間接稅比重，提高直接稅比重，實現結構性減稅與結構性增稅的優化平衡，建立一個能適應和有效調節經濟波動，體現國家產業政策和技術經濟政策，既能滿足政府財力正常增長需求、又能滿足優化分配格局和促進科技創新需要的稅收制度與政策體系，服務于更大程度、更大范圍發揮市場在資源配置中的決定性作用，以及服務于政府合理發揮矯正市場失靈、維護公平正義和社會和諧的職能。

稅制改革既需要構建一個富有剛性的制度體系，又需要建立一個具有一定彈性的稅收政策體系，以增強稅收服務經濟社會發展的靈活性和針對性。

NBD：營改增、資源稅和房產稅等稅種的改革方向被廣為關注，您的看法是什么？

賈康：當前稅制改革的重頭戲是“營改增”。“營改增”在減輕稅負、推動產業結構優化和提振消費以及提升經濟增長質量方面具有重要作用，今后將分行業在全國推開，成熟一個行業推進一個行業，力爭在“十二五”末實現行業全覆蓋。

隨著“營改增”的基本到位，應盡快清理、簡化合并現行較為繁瑣的稅率檔次，充分體現增值稅的“中性”特點，規范征管。

至于資源稅，首先擴大征稅范圍，將煤炭、水資源等納入資源稅的征稅范圍，征收方式由從量征收改為從價征收，以進一步發揮稅收促進資源合理利用的作用。

提高資源稅稅負，既有空間也有必要，聯結著在基礎資源、能源產品比價關系和價格形成機制方面的配套改革任務，應注重在“價稅財聯動”框架下設計好資源稅改革與相關領域配套改革攻堅克難的方案。

由于房地產稅與百姓財產直接相關，因此，近年來改革方案設計一直備受關注。值得注意的是，此次三中全會明確提出了加快房地產稅立法的問題，與落實稅收法定原則相呼應，更有利于體現房地產稅的公平性。

我國需在總結上海、重慶試點以及十市“空轉模擬評稅”試點等經驗的基礎上，在加快立法中統籌整合理順房地產稅費制度，將現行的房地產稅收和某些合理的房地產方面的行政性收費一并合理化，并改變目前重流轉環節稅收、輕保有環節稅收的做法，將住房開發流轉環節的部分稅負轉移到保有環節，適時推進改革。

賦予地方適當稅收管理權限/

NBD：財稅改革最大的難點恐怕是中央與地方財政關系，您怎么看這個問題？

賈康：我國省以下分稅制遲遲不能真正貫徹這一問題的“病理分析”并不復雜，就是因為我國省以下還有市、縣、鄉鎮，“地方”的概念在中國至少有省、地級市、縣（含縣級市）、鄉鎮四個層級，加上中央，整個政府財力分配體系中至少共有五個層級，如何依靠20個左右的稅種實行五級“分稅”，在技術上是無解的。

因而1994年以來實際僅在中央和省為代表的地方之間維系了分稅制框架的基本規范，而省以下遲遲未能進入分稅制狀態。往前看的出路，則在于逐步推進“鄉財縣管”和“省直管縣”兩個層面的“扁平化”改革，把財政的實體層次減少到三級，使省以下的分稅制由無解變有解。

NBD：的確，地方債務數額較大、不透明和“土地財政”等問題的癥結可以溯源至分稅制執行不徹底，在這個問題上，未來的規制路徑是什么？

賈康：按照中央、省、市縣三層級框架深化“分稅制”改革、重構和優化中央-地方財稅關系的基本原則與要領，是必須以合理界定各級政府職能即 “事權與支出責任相適應”為始發環節。

我們需要構建“一級政權，有一級合理事權，呼應一級合理財權，配置一級合理稅基，進而形成一級規范、完整、透明的現代意義的預算，并配之以一級產權和一級舉債權”的三級分稅分級、上下貫通的財政體制，加上中央、省兩級自上而下的以“因素法”為主的轉移支付和必要的“生態補償”式的地區間橫向轉移支付。

這一體制安排如能建設到位，將使中國所有地區包括欠發達區域，都形成推行基本公共服務均等化所需的財力與其事權相匹配的境況，在“國家長治久安”的全局概念上消除基層困難、隱性負債的隱患和矯正土地財政的偏頗。

NBD：就地方實際財政狀況而言，缺錢二字可能是關鍵詞，地方未來公開透明的財源，應該如何構建？

賈康：明確財權與事權必需匹配的基礎上，我們需要健全地方稅系，賦予適當的稅收管理權限。

自從十六屆三中全會以來，“賦予地方適當的稅政管理權”就被提上了議事日程。十八屆三中全會再次明確指出：“保持現有中央和地方財力格局總體穩定，結合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分。”

可見，適當賦予地方政府稅政管理權限需與這一要求緊密結合。大方向應該有三點，一是按照財權與事權相順應的原則，通過對地方稅權的界定、地方主體稅種的確立和稅種結構的優化，完善地方稅體系。

二是科學安排稅種分享比例，依據事權與支出責任相適應的客觀需要、民生事項的重要程度和社會公共管理的相關性等來確定稅種分享，凡與地方民生相關性大、更富地方特性的稅種，應增大所在地的分享比例。

三是賦予地方對主體稅種一定的管理權限，如某些稅種的選擇權、某些具體稅率在一定區間內的調整權。在保證國家宏觀經濟政策政令暢通，不擠占中央稅、共享稅稅源，不影響周邊地區經濟利益的前提下，允許地方通過立法程序，并經中央政府批準，對具有區域性特征的稅源開征地方性稅種。

NBD：經過改革，房產稅和資源稅無疑可能成為地方未來的穩定財源，其他待調整和分配的稅源還包含哪些？

賈康：隨著“營改增”的推進，原百分之百歸中央的消費稅可能要讓出一部分給地方。消費稅改革中，會調整一些稅目，然后把一部分稅目征收從生產、批發環節改到零售環節，交給地方，這是其方案設計的一個基本思路。

好處是什么呢？這樣不會激勵地方政府大搞招商引資辦企業，而會讓地方政府更加關心轄區內的公共服務與市場環境建設，促使市場購銷兩旺，而同時地方政府過日子增加了一個新的財力來源。