加強地方債管理是促政府“歸位”

每經編輯 葉檀    

每經評論員 葉檀

中國政府下決心清理地方債。

9月21日，國務院辦公廳下發《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號），坊間對“43號文”給予了足夠的重視，認為是地方削權的開始。

《經濟參考報》隨后的消息稱，財政部于近期下發《地方政府性存量債務清理處置辦法》（征求意見稿），要求各地區匯總上報存量債務清理及甄別結果，省級財政部門明年1月5日前上報，對于甄別后納入預算管理的地方政府存量債務，可申請發行地方政府債置換。2015年底前，符合條件的在建項目后續融資、政府債務資金不能滿足的，可按原渠道融資；2015年底之后地方政府債只能通過省級政府發行。

地方削權之說不符合事實，未來城鎮化的推進仍然需要地方政府的強大力量，“43號文”削減的是地方政府的債務嗜好，旨在推進地方政府職能的全面改革，從市場經濟的重要參與者轉變為公用事業、公共服務的提供者，促使地方政府全面歸位。只有從這個角度解讀，才能理解“43號文”的意義，才能推進改革向正確的方向行進。

扼制地方政府公司化現象，意味著未來靠地方政府經濟競爭決定升遷位序的發展模式將得到改變。以往中國經濟主要靠投資拉動，地方政府在土地整理、園區建設、公用設施建設等方面，均通過債務杠桿撬動地方投資?，F在地方政府的投資能力不再是考核的指標，地方社會經濟的和諧高效發展指標，才是我們應該關注的重點。

要改革，首先要處理遺留難題。上述兩份文件要解決的是到底有多少存量債，究竟如何償還以及未來地方政府如何借貸的問題，其中關鍵是地方融資平臺處置。

地方政府可以舉債，但不能通過設立平臺假借企業、地方政府在背后增信的方式舉債。地方投融資平臺關停并轉不再增加，這是好事，是降低地方平臺債風險的惟一辦法。根據審計署2013年12月30日公告的 《全國政府性債務審計結果》，全國共有約7170個融資平臺公司，從省、市、縣、區甚至鄉，都有投融資平臺公司，這些公司將轉型成為城投公司，剝離政府融資職能，不得新增政府債務。

地方政府仍然被允許舉債，但性質已經不同，不再是投融資平臺的企業債公司債，而是專項債與一般債：沒有收益的公益性事業發展確需政府舉借一般債務的，由地方政府發行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還；有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。

地方舉債程序嚴格：在國務院批準的分地區限額內舉借債務，必須報本級人大或其常委會批準，在限額內舉債，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經常性支出。地方債納入地方預算管理，由省級政府發行。政府債就是政府債，不會冒充為企業債，這么做對于地方政府有利，目前地方平臺發行的信托、債券等產品，按照企業標準定價，成為地方債之后根據政府信用定價，價格將大大提升。

以往有些專買平臺債的投資者，看中的就是企業債的價格與地方債的實質，中間存在巨大的定價偏差，很快，這塊肥肉就不存在了。

地方債的發行改革，與預算改革密切相關。缺乏嚴格的預算，地方債的發行、償還都是無源之水、無本之木。

地方債發行依據行政與市場原則，一方面需要上報審批確定風險，另一方面，地方債的評級、出售等各方面都必須嚴格遵循市場原則，市場上不允許有特殊交易者存在。因此，地方債發行之初將是緩慢的，試點式的，要等到市場適應才能提高效率。

真正的難點在于如何緩解既得利益者的對抗。如何處置近萬家既存的投融資平臺人員？

平臺債風險不會暴露，以新還舊等將繼續存在，為平臺公司留出了足夠的空間與時間。