民資對PPP仍存觀望：要結構設計也要政策保障

每經編輯 每經記者 金微 發自北京    

每經記者 金微 發自北京

隨著PPP（公私合作模式）成為城鎮化融資的重要渠道，各地數萬億元的項目正在醞釀。作為PPP的另一大主體，民企的參與也事關PPP項目能否成功。PPP大熱，企業怎么想？

“作為企業來說，我們是一看二算三進入。”中國現代集團有限公司總裁丁伯康在接受《每日經濟新聞》記者采訪時表示，其對PPP還是比較謹慎，很多民營資本對PPP也處于觀望狀態。

PPP的兩端

PPP的兩端一頭是政府一頭是企業，政府抱著融資的目的，企業則抱著盈利的目的。有參與PPP項目的企業提到，通過一段時間的考察，發現政府談及PPP，最在乎的是參與其中的社會資本能提供多少融資，而作為企業則更關心這些項目能夠帶來多大投資收益。

除了民營資本，央企也是參與PPP項目的主力軍。無論是民企還是央企，參與PPP的合理回報率確定都是個難題，回報太低社會資本不愿參與，回報太高可能損害公眾利益，政府方無法接受。

由于PPP項目周期動輒二三十年，回報與風險之間的對應關系很難事前完全確定。有一家建筑類的央企負責人士對《每日經濟新聞》記者直言，央企不愿意干PPP的原因主要是特許經營期長，企業一把手任期內考核看不到業績，“央企最希望的是投入資金，項目建成后，股權回購全身而退。如果運營困難，容易把企業拖入泥潭。”

清華大學教授、著名PPP和項目管理專家王守清認為，央企工程公司在此次PPP大潮中有點尷尬，不做PPP會失去轉型升級的機會，永遠在產業鏈的下游；做PPP缺乏資金，另外還缺乏綜合人才和集成能力。

對此，有PPP專家建議，必須有良好的調整機制，更重要的是引入充分競爭，讓市場而非主管領導給社會資本制定合理回報。

實踐上的難處

事實上，自上世紀80年代開始，國內公共基礎設施領域就開始試水BT、BOT、TOT等廣義上的PPP模式項目。據統計，截至目前全國此類項目的總數共計約8000個，但這些PPP項目失敗的案例不少。

王守清的研究團隊在完成對上世紀90年代至今，試水PPP模式失敗的16個典型案例系統分析后發現，盡管這些項目推進過程中均遇到各種各樣的問題，但絕大多數問題均直指“政府信用風險”這一點。

有參與PPP項目的企業告訴記者，政府還是處于強勢一方，有些地方政府缺乏契約精神，而雙方合作出了問題，如何協調解決也是個難題，現在沒有專門管理PPP的部門，如果走司法渠道企業耗不起。

大岳咨詢公司總經理金永祥認為，目前我國的PPP秩序還比較混亂，政府違約的現象較為普遍。“很多地方單純把這些項目當成政府的融資工具，為了吸引社會資本參與開出一系列‘空頭支票’，后期執行不下去又頻繁違約，所謂的三贏局面最終演變成‘三輸’。”

除了信用風險等問題，在真正的實踐中，PPP的“攔路虎”還有股權之爭。對于PPP項目合作，很多地方政府部門明確表示，企業可以入股，但絕對不能控股，政府一定要保證控股權。對此，很多社會資本望而卻步。

頂層設計待建立

今年以來，國家大力推廣PPP，也在加強法制法規的建設。部委層面，國家發改委和財政部已發布了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》和《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》。推廣PPP模式的頂層設計《基礎設施和公用事業特許經營法》也正在修改。

丁伯康認為，現在只有操作指南和特許經營辦法，這只是規則，層級較低。而且兩部委的意見有所不同，至少需要出臺國家層面的工作指導意見，同時出臺特許經營法，推動PPP有效規范的執行。“2015年將是PPP項目推進規模和覆蓋面大幅增長的一年，這有賴于政策的保障，尤其是立法，如果PPP操作的結構設計好，沒有政策保障也很難。”

有地方財政系統官員表示，現在雖然PPP很熱，但目前的文件層級較低難以打消社會資本疑慮。丁伯康說，現在很多政府是從擺脫資金困擾、減少債務負擔等方面考慮PPP，地方政府需要了解規則和政策，應該把PPP作為改善政府投融資機制、提高投資運營效率的有效途徑，因此觀念轉變很重要。