借助PPP 貴州在西部率先實現高速縣縣通

“天無三日晴，地無三尺平，人無三兩銀”，說的是貴州。由于橋梁、隧道幾乎要占到一條路的一半，貴州陸路建設成本比全國平均水平高約50%。而貴州財政緊張，人均GDP全國末數。然而，貴州卻成為西部第一個實現“縣縣通高速”的省份，高速公路通車里程超過5100公里，“十三五”期間貴州還將完成7000億元左右的交通建設總投資。

窮省如何辦大交通？答案就是創新投融資模式：從2007年起，貴州打破“上級撥多少錢修多少路”的思維，采取PPP（政府和社會資本合作）模式，吸引社會資本參與交通建設，打出特許經營、股權合作、政府補助、運營期補貼等各種“組合拳”，助推全省交通建設發展。

不管誰所有，只要能修路就行

站在世界第二高橋、主跨徑達1130米的懸索橋——貴州省清水河大橋向下俯瞰，云霧繚繞青山、激流沖刷溪谷。很難想象這樣一個全年70%都是雨雪天氣、地勢險峻的狹窄河谷，短短29個月就完成了原本需要4年才能完成的控制性工程，光建設所需的鋼材、水泥、砂石等材料重量就達90萬噸。

“當貴州提出‘縣縣通高速’的發展目標時，連很多搞交通的人都認為不太可能實現。”貴州省交通運輸廳黨委書記、廳長王秉清回憶，當時，省市縣三級政府投入資金十分有限，根本實現不了“縣縣通高速”的目標。

“無論什么形式，只要能發展就行；不管誰所有，只要能修路就行。”王秉清表示，2008年，貴州省委、省政府一舉打破“上級撥多少錢修多少路”和“等靠要”的傳統做法，開始了“縣縣通高速公路”的規劃編制工作，充分利用好國家傾斜政策、補助資金和交通規劃資金，創新PPP商業模式，引入外部資金，為籌措貴州省高速公路的建設資金蹚出了新路。

數據顯示，2008年至2015年，貴州“縣縣通高速公路”建設總投資達到4111億元，8年新建成高速公路4206公里，提前3年實現“縣縣通高速公路”的目標。

貴州省交通運輸廳總規劃師邱禎國表示，“如果政企沒有共同創新出這個模式，完全由政府籌措資金，貴州完成‘縣縣通高速’至少要到2018年或者更晚。就是這個模式的創新，讓政府解決了巨額籌資問題，而且不用因直接參與建設管理而付出相應的管理成本。”

創新投資模式，貴州想出了六套方案

貴州最初嘗到PPP模式甜頭的項目是2007年開工的貴陽—都勻高速公路。該公路“總投資75億元，由于地形復雜，項目橋隧比例達60%，該項目平均每公里投資近1億元，是當時貴州省造價最高的高速公路項目。如果僅僅依靠政府舉債投資的老辦法，貴州省和黔南州有限的財力都會承受巨大壓力。”邱禎國表示。

于是，貴州省政府與中國交建共同進行投資模式創新：采用BOT+EPC（建設—經營—移交+設計—采購—施工）的方式投資建設該項目。中國交建負責項目的融資、設計、采購、施工、運營維護，高速公路的收費收益以及沿線服務區的經營收益就成為企業回收投資的保障，待達到合同年限后企業再將公路的運營權無償移交給政府。

在貴州首創這一模式后，國家吸收了貴州經驗，并在頒布《中華人民共和國招標投標法實施條例》時加上了“已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供”作為可不進行招標的情形。

此后，貴州不斷推出升級版，包括“BOT+EPC+政府補助”“股權合作+EPC+運營期政府補貼”“融資+合作”“社會資本獨資+EPC+運營期補貼”“社會資本+基金+EPC+運營期政府補貼”等。在這些新模式的驅動下，貴州已建和在建高速公路項目共計29個約1939公里，吸引和鼓勵各類大型企業集團以相應方式投資建設貴州高速公路，總投資約2098億元。

“過去，傳統的政府和企業的關系是兩條線，橋歸橋、路歸路。現在，國家通過PPP把政府的手和市場的手協同起來，共同配置資源，實際上是政府讓出空間來調動社會資本的積極性、創造性。”在中國財政科學院院長劉尚希看來，PPP是一項重大改革。

實現政企雙贏，PPP還在路上

“除了高速公路建設方面，我省還在農村公路和國省道改造上運用了政府購買服務方式，實際上，PPP模式更多的是在為政府分擔財政壓力。”王秉清說，當前貴州正處于彎道取直、后發趕超的攻堅時期，資金需求已遠遠超出政府財力供給水平，而PPP模式能形成多元化、可持續的資金投入機制。

財政部政府和社會資本合作中心副主任焦小平則更看重PPP在效用整合方面的作用：“PPP放開市場準入，選擇專業的人做專業的事，通過競爭的方式提高整體公共服務的質量和效率，讓有限的財政資金多辦事、辦好事。”

為了保證中標企業的營收效益，貴州探索出項目建設整體打包的形式，“將效益好的路和效益不好的路進行捆綁融資，實行統貸統還，由統一的市場主體來運營，避免一些項目成‘香餑餑’，一些項目卻無人問津。”王秉清說。

為此，貴州還加強了制度建設，出臺了如《貴州省高速公路PPP項目管理辦法》，制定前期工作代辦制、征地拆遷包干制等優惠政策，保障政府和企業雙方的互利共贏。

記者注意到，在貴州省的交通藍圖上，并沒有民營企業的身影。王秉清解釋，“首先交通項目動輒上百億元，回報率只有4%—8%，我們沒有真正感覺到哪個民營企業能投200億元來修一條路。”

劉尚希表示，PPP模式只有和整個經濟形成一種良性的循環，才能可持續，未來才可以避免風險。“當前，貴州實現了縣縣通高速，這有利于形成大物流、大發展，但是不能說貴州有了這些交通基礎，經濟就起飛了。總體來看，經濟起飛還取決于貴州的投資環境、政策引導等等。PPP目前只是招商引資的一種模式，最終如果實現了貴州老百姓收入的持續提高，才可能形成經濟的良性大循環。”