銀保監會首次發布普惠金融白皮書（附答記者問）

每經編輯 步靜    

圖片來源：視覺中國

據銀保監會9月28日消息，為階段性總結宣傳我國普惠金融發展成果，落實《推進普惠金融發展規劃（2016—2020年）》（國發〔2015〕74號）“定期發布普惠金融白皮書”要求，中國銀行保險監督管理委員會牽頭編寫了《中國普惠金融發展情況報告》（以下簡稱白皮書），擬于近期出版發行。日前預先發布了白皮書摘編版。

作為首次由政府部門對外發布的普惠金融白皮書，白皮書總結了我國普惠金融發展的意義、主要措施、主要成效和基本經驗，從發展多層次普惠金融供給、構建市場化經營模式、創新普惠金融產品服務、發展數字普惠金融、推進基礎設施建設、加強金融知識普及和開展普惠金融試點等八個方面具體介紹了普惠金融發展舉措，客觀分析了當前普惠金融發展面臨的挑戰，并提出了未來建設普惠金融體系的思路。

白皮書明確了發展普惠金融的重要意義。發展普惠金融，有利于促進金融業可持續均衡發展，推動經濟發展方式轉型升級，增進社會公平和社會和諧，引導更多金融資源配置到經濟社會發展的重點領域和薄弱環節。大力發展普惠金融，是金融業支持現代經濟體系建設、增強服務實體經濟能力的重要體現，是緩解人民日益增長的金融服務需求和金融供給不平衡不充分之間矛盾的重要途徑，是我國全面建成小康社會的必然要求。

白皮書總結了五年來普惠金融發展的主要成果：基礎金融服務覆蓋面不斷擴大，薄弱領域金融可得性持續提升，金融服務的效率和質量明顯提高，金融扶貧攻堅成效卓著，金融基礎設施和外部環境逐漸改善。這些成果的取得，依賴于政府部門和市場主體采取的一系列措施：深化體制改革，發展多層次的普惠金融供給；健全工作機制，構建普惠金融市場化經營模式；聚焦薄弱領域，創新普惠金融產品服務；運用科技手段，發展數字普惠金融；強化激勵約束，完善普惠金融政策措施；推進基礎設施建設，改善普惠金融發展環境；加強金融知識宣傳普及，保護金融消費者合法權益；開展試點示范，探索地方普惠金融發展模式，探索可持續、可復制的普惠金融發展經驗。

白皮書梳理了我國普惠金融發展形成的經驗：發揮中國特色社會主義制度優勢，是普惠金融發展的根基；堅持目標導向和問題導向，是普惠金融發展的基本思路；發揮市場主導作用，是普惠金融發展的根本動力；數字普惠金融引領，是普惠金融可持續發展的重要出路；全面推進、突出重點，是普惠金融發展的基本方法；遏制亂象、防范風險，是普惠金融發展的基本底線；堅持改革創新、用好試點示范，是普惠金融發展的有效手段；強化政策協同，是普惠金融發展的有力保障。

白皮書分析了當前普惠金融發展面臨金融資源配置、金融服務質量、普惠金融的商業可持續、金融基礎設施、金融消費素養等五方面挑戰。應對現存問題與挑戰，要深入貫徹黨的十九大精神，立足新時代發展普惠金融的新要求，突出抓好普惠金融供給體系、產品服務體系、政策環境支撐體系、風險防范和監管體系、消費者教育保護體系等五大體系建設，不斷拓展普惠金融服務的廣度與深度，統籌實現“普”和“惠”的雙重目標。

銀保監會有關部門負責人就首次發布普惠金融白皮書答記者問

問題一：發布普惠金融白皮書的背景是什么？

黨的十八屆三中全會提出“發展普惠金融”，國務院于2015年12月31日印發《推進普惠金融發展規劃（2016—2020年）》（以下簡稱《規劃》），作為我國首個發展普惠金融的國家級戰略規劃，確立了發展普惠金融的基本路徑?！兑巹潯访鞔_提出強化普惠金融宣傳、定期發布普惠金融白皮書的工作任務。

當前《規劃》的五年實施期已過半，各方面工作已初具成效。為總結宣傳五年來我國普惠金融發展成果，落實《規劃》工作要求，銀保監會會同人民銀行、發展改革委、財政部、證監會等推進普惠金融發展工作機制成員單位，編寫了《中國普惠金融發展情況報告》，作為首份普惠金融白皮書公開發布，旨在向社會公眾系統介紹我國政府發展普惠金融的主要措施，市場主體開展普惠金融服務的主要經驗，全面展示我國普惠金融發展水平，為下一步更好落實《規劃》、推進普惠金融發展奠定基礎。

問題二：我國普惠金融發展五年來取得了怎樣的成果？

我國普惠金融發展主要取得了四方面的成果：

一是基礎金融服務覆蓋面不斷擴大。截至2017年末，我國銀行業金融機構共有營業性網點22.76萬個，較2013年末增長8.5%，銀行業網點鄉鎮覆蓋率達到95.99%。2013至2017年，全國人均擁有的銀行賬戶數由4.1個增加到6.6個，全國銀行卡人均持卡量由3.1張增加到4.8張。

二是薄弱領域金融可得性持續提升。截至2017年末,銀行業小微企業貸款余額30.74萬億元，較2013年末增長73.1%，為1521萬戶小微企業提供貸款服務，較2013年末增長21.7%；銀行業涉農貸款余額30.95萬億元，較2013年末增長48.2%，其中農戶貸款余額8.11萬億元，較2013年末增長80%。

三是金融服務的效率和質量明顯提高。通過互聯網、大數據等金融科技手段，提供線上信貸服務。浙江網商銀行主要依靠互聯網運營的模式，實現三分鐘申貸、一秒鐘放款、零人工介入的“310”貸款模式。銀行業持續減費讓利，降低普惠金融融資成本。2017年大中型商業銀行對普惠金融客戶取消收費項目335個、對387個項目實行收費減免，全年減費讓利總金額約366.74億元。

四是金融扶貧攻堅成效卓著。截至2017年末，銀行業扶貧小額信貸余額2496.96億元，支持建檔立卡貧困戶607.44萬戶，占全國建檔立卡貧困戶的25.81%；向貧困戶發放的扶貧開發項目貸款余額2316.01億元；積極開展貧困人口商業補充醫療保險，全國25個?。▍^、市）1152個縣（市）承辦了針對貧困人口的商業補充醫療保險業務，覆蓋貧困人口4635萬人。

問題三：近年的《政府工作報告》中多次提到大中型商業銀行普惠金融事業部的改革舉措，目前進展和成效如何？

落實黨中央、國務院關于“鼓勵大中型商業銀行設立普惠金融事業部”要求，原銀監會牽頭有關部門穩步推進，制定《大中型商業銀行設立普惠金融事業部實施方案》（銀監發〔2017〕25號），重點要求大中型商業銀行按照商業可持續原則，建立“五個專門”經營機制，即專門的綜合服務、統計核算、風險管理、資源配置和考核評價。通過逐步建立完善事業部體制機制，進一步提高大中型商業銀行普惠金融服務水平和能力。經過一年來的努力，已經取得了初步成效：

首先，普惠金融機構體系加快設立、不斷豐富。

國有大型銀行率先全面完成普惠金融事業部設立工作。大型銀行均在董事會及管理層新設專門委員會，或指定現有委員會，負責指導全行普惠金融業務發展和經營管理，明確董事會、高管層在普惠金融業務發展中應承擔的職責。按照貼近市場和客戶的原則，從總行到分支機構、自上而下搭建垂直的經營管理機構。在總行層面，于2017年6月30日前全面完成了普惠金融事業部掛牌工作，實現機構落地、人員到位、專人專崗。在一級分行層面，已于2017年9月30日完成了全部185家普惠金融事業部分部的設立，6萬余家支行及以下網點從事城鄉社區金融服務，實現了機構全面覆蓋。股份制銀行還設有5147個小微支行、社區支行，重點服務普惠金融客戶。民生、興業、渤海、浙商、平安、光大等6家銀行已設立普惠金融事業部，招商、中信等2家銀行設立了普惠金融服務中心。

其次，普惠金融專業化經營機制已經基本成型。大型銀行積極做實“五個專門”經營機制，采取了多項工作舉措。一是提高了年度綜合績效考核中普惠金融業務指標權重，專項考核結果納入各級機構綜合績效考核和領導班子年度考核。二是安排專項激勵費用，與客戶數量、業務量、專營機構建設情況等掛鉤。三是制定專門的盡職免責辦法，保護經營行從事普惠金融服務的積極性。四是制定專門的信貸計劃，大型銀行2018年普惠口徑信貸計劃增量共計1623.1億元，并分解下發至各分行執行。五是降低內部資金成本，對普惠金融重點領域貸款給予內部資金轉移價格優惠。

截至2017年末，大中型商業銀行普惠金融貸款（包括小微、“三農”、“雙創”、扶貧、校園助學貸款）余額較年初增加1.97萬億元，增長9.63%，同比多增1.16萬億元。相關銀行普惠金融事業部成立后，新發放普惠金融貸款共422萬余筆、3.41萬億元。

問題四：為促進普惠金融發展，各金融機構推出了哪些創新的金融產品服務？

金融機構在服務小微企業、農戶、貧困人群等普惠金融重點服務對象時，往往面臨客戶分散、資信水平不高、信息規范化標準化不足、缺乏有效抵質押物等問題。圍繞這些問題，在相關部門的積極支持和推動下，金融機構加大創新力度，針對小微企業、農戶、新型農業生產經營主體等普惠金融重點領域“短、小、頻、急”的金融需求，不斷改進服務方式，打造專屬產品服務體系。

一是運用新型信息技術手段，拓展銀行服務渠道。網上銀行、手機銀行等服務渠道發展迅猛。截至2017年末，主要銀行業金融機構的網上銀行、手機銀行賬戶數已達32.8億戶，主要電子交易筆數替代率平均達到79.6%，其中，手機銀行交易筆數占主要電子交易筆數的31.8%。

二是通過互聯網、大數據等金融科技手段，提供線上信貸服務，提升服務質量和服務效率，涌現出一批依托互聯網、大數據等新技術的創新普惠金融產品。前海微眾銀行、浙江網商銀行創新大數據模型風控模式，精耕個人小額消費貸款、電商貸款等細分領域。建設銀行探索全流程線上融資模式“小微快貸”，2017年新增客戶超過14萬，當年放款1466億元。互聯網保險迅速發展，2017年互聯網保險簽單124.91億件，較上年增長102.60%。

三是開展續貸業務創新，緩解小微企業貸款到期資金周轉難題，提高貸款資金使用效率。目前，大型銀行、股份制銀行、郵儲銀行均已開展續貸業務，泉州銀行創新續貸產品“無間貸”，截至2017年末累計為客戶節約融資成本2.5億元。

四是發展供應鏈金融，與核心企業合作對供應鏈上下游的小微企業進行批量授信、批量開發。農業銀行“數據網貸”通過“核心企業推薦+歷史數據分析”，向核心企業上下游小微集群客戶提供全流程線上化的供應鏈融資服務。

五是完善貸款審批流程，探索運用零售業務管理技術，優化小微企業貸款審批政策和流程，壓縮獲得信貸時間。中國銀行“信貸工廠”模式將授信流程從200多個步驟減少至23個，審批時間從2-3個月縮短為5-7個工作日，最快當天即可完成審批。

六是豐富抵質押品類型。在農村地區開展了農村承包土地的經營權、農民住房財產權和農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款試點，開展林權抵押貸款，開展注冊商標專用權、專利權、著作權等知識產權抵質押貸款，緩解“缺擔保”難題。

七是促進扶貧小額信貸健康發展。明確“5萬元以下、3年期以內、免擔保免抵押、基準利率放貸、財政貼息、縣建風險補償金”的政策要點，幫助建檔立卡貧困戶發展生產、增收脫貧。截至2017年末，銀行業扶貧小額信貸余額2496.96億元。

八是服務科創企業發展。鼓勵銀行業金融機構針對科技企業特點，探索建立有別于傳統信貸業務的科技金融組織架構、管理機制、業務流程、風控手段以及保障體系。截至2017年末，銀行業金融機構已設立科技支行、科技金融專營機構等645家；對科技型中小企業和科創企業貸款余額分別為1.7萬億元和0.6萬億元；銀行業金融機構外部投貸聯動項下科創企業貸款余額225.6億元。

九是創新農業保險產品，豐富價格保險、指數保險、制種保險的種類。2017年共開發出農業保險產品1714個，涉及215類農產品。價格保險標的擴大到4大類72個品種，指數保險已備案19個?。▍^、市）57款天氣指數保險產品，制種保險開辦省份達29個。

十是創新農產品期貨期權產品，降低農業價格風險。已上市23個農產品期貨品種和2個農產品期權品種，覆蓋糧、棉、糖、林木、禽蛋、鮮果等主要農產品領域。穩步擴大“保險+期貨”試點，目前已包括天然橡膠、玉米、大豆、棉花、白糖等5個品種，試點項目達到79個，試點區域包括黑龍江、新疆、云南等多個省（區、市）、覆蓋近40個貧困縣，各期貨交易所支持資金總額達到1.23億元。

問題五：為促進普惠金融發展，政府在貨幣、差異化監管和財稅等方面有哪些政策？

近年來，國務院多次研究部署普惠金融領域的政策措施，推動出臺一系列貨幣信貸、差異化監管和財稅政策，不斷強化正面引導和負面約束，激勵各類金融機構和市場主體加大普惠金融服務力度。

貨幣政策方面。對普惠金融實施定向降準，繼續落實并完善對各類普惠金融服務機構的優惠存款準備金率政策，發揮支農、支小再貸款、再貼現對資金投向、利率的傳導功能，創設扶貧再貸款，同時發揮宏觀審慎工具的激勵引導作用。

差異化監管政策方面。強化監管考核，在前期小微企業貸款、涉農貸款增速、戶數等監管考核目標的基礎上，原銀監會于2018年重點針對單戶授信1000萬元以下（含）的小微企業貸款提出“兩增兩控”的新目標，針對單戶授信500萬元以下（含）普惠型農戶經營性貸款和1000萬元以下（含）普惠型涉農小微企業貸款、扶貧小額信貸和精準產業扶貧貸款等提出增速等新目標。建立差別化的監管指標體系，小微企業貸款適用優惠風險權重，將銀行業金融機構開展小微企業、三農、扶貧等普惠金融服務情況納入監管評價體系，適當提高小微企業、三農等貸款不良容忍度。支持銀行發行小微、三農專項金融債，拓寬普惠金融信貸資金來源。穩步推進小微企業貸款資產證券化、信貸資產流轉和收益權轉讓等業務創新，加速資金流轉。拓寬不良資產處置渠道，鼓勵試點金融機構發行小微企業不良貸款資產支持證券，鼓勵通過銀行業信貸資產登記流轉中心合規開展小微企業不良資產收益權轉讓試點。

財稅政策方面，對銀行符合條件的小微企業貸款利息免征增值稅、對貸款合同免征印花稅，準予貸款損失準備金稅前扣除，延續中小企業融資（信用）擔保機構有關準備金稅前扣除政策，擴大自主核銷權。整合設立普惠金融發展專項資金，包括縣域金融機構涉農貸款增量獎勵、農村金融機構定向費用補貼等4個資金使用方向。

問題六：銀行業金融機構在服務小微企業、三農等客戶時，往往面臨較高風險而缺乏服務動力，在建立風險分擔機制方面做了哪些工作？

一是建設政府支持的融資擔保體系。出臺《融資擔保公司監督管理條例》，明確國家推動建立政府性融資擔保體系，建立政府、銀行業金融機構、融資擔保公司合作機制，擴大為小微企業、三農提供融資擔保業務的規模并提供較低的費率。設立國家融資擔保基金，堅持“政府支持、市場運作、保本微利、管控風險”的原則，引導和帶動各方資金扶持小微企業和三農。建立包括全國、省級和市、縣農業信貸擔保的政策性農業信貸擔保體系，穩步擴大業務規模，目前農擔公司共計實現在保余額446.3億元，在保項目12.43萬個。

二是發揮保險增信作用，探索形成“政府+銀行+保險”小額信貸風險共擔模式，保險公司承擔部分貸款風險，政府專項資金給予一定風險補償、保費補貼、利息補貼，促進小微企業融資。2017年，全國小額貸款保證保險業務累計實現保費收入33.77億元，承保金額466.39億元，為11.09萬家小微企業獲得銀行融資金額292.73億元。

三是各地建立各具特色的風險補償機制。內蒙古、上海、江蘇、浙江、福建、山東、重慶、新疆、青島、深圳等地設立了小微企業貸款風險補償機制，對銀行發放的小微企業貸款實施風險補償，調動銀行發放小微企業貸款的積極性。黑龍江、浙江、河南、陜西、深圳等地建立融資擔保機構風險補償機制，引導融資擔保機構加大普惠金融服務力度。浙江臺州采取政府出資為主、銀行捐資為輔的方式設立小微企業信用保證基金，建立銀政風險共擔機制。

問題七：我國在普惠金融基礎設施建設方面有何舉措？

近年來，各相關部門和地方政府致力于提供發展普惠金融所需的各類基礎設施，為市場主體創造有利于普惠金融發展的生態環境。

一是建立健全普惠金融信用信息體系。人民銀行加快建立多層級的小微企業和農民信用檔案平臺，持續推進金融信用信息基礎數據庫建設。發展改革委等部門加快推進全國信用信息共享平臺建設，依托平臺建設“信用中國”網站，強化社會信息公示。

二是促進信用信息共享，原銀監會聯動國家稅務總局開展“銀稅互動”、聯動原工商總局建立“銀商合作”機制。

三是建立健全普惠金融數據指標體系，人民銀行建立中國普惠金融指標體系，原銀監會建立銀行業普惠金融重點領域貸款統計指標體系。

四是推進農村支付環境建設，鼓勵指導銀行機構和非銀行支付機構面向農村地區提供安全、可靠的網上支付、手機支付等服務。

五是完善動產融資登記公示系統，建立應收賬款融資服務平臺，服務小微企業應收賬款融資。

六是推進保險基礎機制建設。完善農業保險產品管理制度，開發農業保險產品電子化報備和管理信息系統。建立全國農業保險信息管理平臺，提高農業保險的信息化水平。

七是建設新型農業經營主體信息直報系統，對接多類新型經營主體數據資源，向金融服務機構精選推送優質規范新型經營主體有效需求。

問題八：我國發展普惠金融形成了哪些經驗？

我國普惠金融發展主要總結出八大基本經驗。

第一，發揮中國特色社會主義制度優勢，是普惠金融發展的根基。將普惠金融發展納入“五位一體”的中國特色社會主義事業總體布局，強化普惠金融頂層設計，做好統籌規劃、組織協調、均衡布局、政策扶持，優化公共資源配置，引導市場資源投向重點領域和服務不平衡不充分領域。注重發揮基層黨政組織在解決基礎金融服務覆蓋方面的先天優勢，與金融機構在人員、信息、信用、風控等方面有效對接、資源共享，加強普惠金融與社會管理、社區治理、基層治理融合，緩解因信息不對稱引起的金融服務不足問題，滿足合理有效的金融需求。

第二，堅持目標導向和問題導向，是普惠金融發展的基本思路。以實現2020年普惠金融發展總體目標為導向，圍繞提升金融服務覆蓋面、可得性和滿意度，著眼于金融服務空白和不足的地區、人群，在融資、儲蓄、支付、保險等不同業務領域確立具體目標，明確責任分工，抓好督導落實。以迫切需要解決的問題為導向，聚焦當前制約普惠金融發展水平的障礙和推進工作面臨的挑戰，剖析存在問題的內外因，明確破解難題的途徑和辦法，逐項改進，逐個突破。

第三，發揮市場主導作用，是普惠金融發展的根本動力。發揮市場在金融資源配置中的決定性作用，明確市場作為發展普惠金融的主體定位和主導作用，尊重市場規律，保護市場創新驅動力，提升市場主體發展普惠金融的自覺意識，構建成本可算、風險可控、商業可持續的普惠金融服務模式。優化政府在推進普惠金融發展中的作用，完善法律框架、監管體制及金融基礎設施，創造有利于普惠金融發展的生態環境，及時糾正市場失靈和激勵扭曲，形成有效市場和有為政府相互補充的良好局面。

第四，數字普惠金融引領，是普惠金融可持續發展的重要出路。大力發展數字普惠金融，運用互聯網、大數據、云計算等金融科技手段，延伸服務半徑，擴大服務覆蓋，降低服務門檻和服務成本。發揮數字普惠金融引領作用，著力構建運行高效、互助共享、線上線下同步發展的普惠金融產品服務體系，實現目標客戶的精準識別、精細管理、精確服務，運用技術創新緩解普惠金融領域突出存在的信用、信息和動力問題，有力應對普惠金融可持續發展面臨的挑戰。

第五，全面推進、突出重點，是普惠金融發展的基本方法。普惠金融是一項涉及供給需求、體制機制、政策法規、基礎設施、生態環境等各個方面的系統工程，需要從全局的戰略高度統籌推進，自上而下逐級傳導，也需要政府部門、行業產業、金融機構、市場主體、社會公眾等多方聯動。同時，需要將有限的資源投入到普惠金融發展的重點領域，聚焦當前金融服務不平衡不充分的問題，抓好小微企業、三農等薄弱領域融資難、融資貴的主要矛盾，致力于讓重點領域獲得價格合理、便捷安全的金融服務，讓廣大人民群眾守好財富。

第六，遏制亂象、防范風險，是普惠金融發展的基本底線。技術進步為普惠金融帶來金融服務創新的同時，也伴隨著打著普惠金融旗號追逐暴利、從事違法違規活動的亂象，嚴重侵害廣大金融消費者的合法權益。及時發現并重拳出擊整治這些亂象，正本清源，是普惠金融發展的基本底線。需要認清普惠金融的金融本質和風險屬性，平衡好促進普惠金融發展和防范普惠金融領域風險的關系。加強重點領域風險監測，提升普惠金融領域信貸資產質量，避免出現不可持續的發展態勢。

第七，堅持改革創新、用好試點示范，是普惠金融發展的有效手段。發展普惠金融是十八屆三中全會提出重大改革舉措，改革創新是發展普惠金融的應有之義，也是構建普惠金融良性發展模式的有效手段。近年來普惠金融的發展，得益于體制機制、產品服務、監管方式、政策措施等方方面面改革創新釋放出的紅利，未來也將繼續激發潛在動能。在改革創新的過程中，要發揮試點示范的突破帶動作用。通過試點探索發展模式，為全局性改革探尋出路。通過示范發掘典型經驗，總結推廣可復制的做法和模式，發揮帶動效應。

第八，強化政策協同，是普惠金融發展的有力保障。持續完善差異化的貨幣信貸政策、財稅政策和監管政策，加強政策協同配合，發揮政策合力，精準激勵引導金融機構以商業可持續的方式支持普惠金融發展。優化政策傳導機制，避免政策傳導偏移，確保最終目標受益。完善政策評估機制，及時采用量化方法對政策實施效果進行后評價。對于關乎普惠金融發展大計、涉及多部門職責、需要長期系統投入的立法、基礎設施、生態環境問題，從全局的戰略高度加強協調統籌，進一步明確責任，督導落實。