專訪陸銘：公共服務要均等化，要按照常住人口來配置

每經記者 梁宏亮    每經實習記者 王思雨    每經編輯 楊歡    

陸銘 圖片來源：受訪者供圖

“十四五”開局起步，如何充分利用國內國際兩個市場、兩種資源的優勢,加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進新發展格局，是我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的關鍵。

當下，我國城鄉和區域發展仍存在諸多結構調整的空間。一些體制性、結構性問題如果能夠得以解決，將能產生巨大的“制度紅利”，激發出更加強的發展動能。

2020年12月27日，由上海交通大學安泰經濟與管理學院主辦，上海交通大學安泰經管學院市場辦學發展辦公室承辦，每日經濟新聞特別支持的“安泰交響”新年論壇暨“安泰視界”年度盛典將在上海國際會議中心舉行。

在這場論壇上，上海交通大學安泰經濟與管理學院教授陸銘將帶來題為《城市進化：集約、安全與活力》的主題演講，解析新格局下，區域與城市實現高質量發展的破題之道。

本次論壇開幕前，陸銘教授接受了每日經濟新聞記者的專訪。他表示，對于大城市特別是超大城市，要關注大量外地人口的公共資源需求。公共服務要均等化，要按照常住人口來配置。

NBD：您曾多次提到，要打破行政邊界制約，進行都市圈內統一的土地開發規劃。在進行“十四五”期間都市圈的規劃時，應該重點關注哪些問題？

陸銘：

關鍵的問題就在于：我們現在土地的規劃，包括建設用地指標的分配，都是以行政管轄邊界為單位的。

舉兩座城市的例子——上海和深圳。城市規劃通常是以行政管轄的邊界來制定的。城市建設用地指標由上級規定，一般來說不能突破。

但是客觀上來講，當一個大城市走向都市圈的時候，都市圈中心城市要與周邊中小城市連片發展。這就意味著，都市圈內保留了太多農業用地，這些農業用地是可以發展成建設用地的。

現在，國家已經允許建設用地指標的異地交易。也就是說理論上來講，像深圳和上海這樣建設用地指標比較緊缺的地方，是可以到欠發達地區去購買指標的，但卻受到了以行政管轄范圍為界制定的城市規劃的影響，對農業用地轉化為城市建設用地的控制跟不上發展的需要。

未來，都市圈范圍內在用地指標的分配上，還需要統一步伐。我們現在期待的是，相關的都市圈規劃能夠早日推出，來改變現在中心城市發展受限的狀況。

NBD：“雙循環”新發展格局下，許多城市一直在試圖擺脫發展模式上的“路徑依賴”，希望探索出新的道路。您認為，在探索新賽道的過程中，城市需要注意哪些問題？

陸銘：

每座城市的經濟總量和產業結構，與國家發展格局以及城市自身條件是息息相關的。沿海地區地理條件比較好的城市，往往形成以超大城市為中心，先進制造業圍繞中心的周邊進行發展的格局。

而對于一些規模不夠大的城市來說，因為地理條件受限，或者遠離港口和中心城市，那就需要找到自己的比較優勢。

在過去的若干年中，中國出現的真實情況是：一些城市的產業發展潛力雖然有限，但城市擴建的速度非?？欤ㄔO了大量廣場和新城，造成了“超標建設”。

因此，每個城市都需要根據自身條件去找到合適的產業定位。中國城市的發展仍應遵循“因地制宜”的方式。

比如，一些城市的規劃是重點打造先進制造業，另一些城市則重點關注服務業，而有些城市未來的產業是以農業和旅游為主。這樣才能形成全國統一、相互分工、協調有序的城市產業發展格局。

一些發展條件并不好的城市盲目擴張，因投資回報不足而加劇了債務負擔，導致地方政府債務問題，這是一種低質量的發展。

我們希望看到的是，下一輪城市發展過程中，不顧自身條件的盲目發展的思路能夠得到校正。每個地方重點發展具有比較優勢的產業，從而實現高質量發展。

NBD：城市化過程伴隨著農民進城的問題。應從哪些方面保障“初代市民”的基本權利？另一方面，少數城市人口希望“回流農村”發展，這部分人的愿望應怎樣從“人地關系”上進行保障？

陸銘：

從大的趨勢角度來看，城市化進程在不斷推進，城市化率在不斷提高，這是全世界出現的普遍現象。我們談論任何問題，應該在大的背景之下去談論。

對于大多數農民來說，進城就業和居住，相應地也會納稅。這樣一來，中國應該逐漸實現“在哪里就業居住，就在那里納稅，并獲得公共服務和社會保障”。

在以前的發展過程中，我們常常存在一個誤解，認為城市化進程到了一定階段就會停止。有一種觀點還認為，隨著產業升級，有些農民在未來的城市中找不到工作，這些觀點都是絕對錯誤的。

今天的中國，應該下決心推進城市化進程，并為那些在城市里就業居住的人群提供均等化的公共服務。對于進城的農民來說，只要在城市里呆一天、納了稅，就應該向他提供城市里的公共服務。

當然，也會有一些在城里呆久了的人，想去農村呼吸新鮮空氣。我想特別強調的是，這不是主流。即便美國或日本等發達國家出現了這種情況，也都是在城市化率不斷提高的背景下產生的?？梢栽O想的是，農村房屋即便不能買賣，是否可以允許合法化長租和改建，來滿足這部分人的愿望。

所以，中國制度改革的方向，應該順應城市化的進程。內循環為主就是需要生產要素能夠在地區和城鄉間順暢流動。要讓不同類型的人的選擇能在國家層面得到制度上的保障，這樣才能順暢地實現以內循環為主的國內國際雙循環。

NBD：過去很長時間內，對“土地財政”的依賴是否是房地產價格上漲的主要原因？ 

陸銘：

首先，我們應該更加客觀公正地看待土地財政。

如果僅把土地財政作為一種政府的收入來源來看，它實際上僅相當于一項金融工具。

政府出讓土地的使用權所形成的市場拍賣價格，反映了未來的土地增值收益。而未來的土地增值收益實際上與經濟發展的潛力密切相關，經濟發展的潛力又受到了當下地方政府進行的各類的投入活動影響，這就形成了一個閉環。

問題的關鍵是，政府的財政收入拿來做什么？

政府的財政收入可以用來做兩件事情。首先是促進當地經濟有效、可持續發展，促進剛才所說的閉環的形成。另外，可以將土地財政收入用來提供公共服務，比如將出讓住宅用地的收入來修建廉租房，用來提供給買不起房子的人住。這就相當于是一種再分配制度。

所以說，如果土地財政制度的功能被用好的話，它既是一個金融工具，又能夠促進當地經濟發展，還能實現再分配。過去土地財政問題出現在哪里呢？在于沒有很好地運用它。

沒有用好它的問題，出在兩個層面：

第一層是來自于中央層面建設用地指標的分配出了問題。我們長期以來在人口流出地配置了大量建設用地指標，而在人口流入地配置的建設用地指標是不足的。這樣一來，會導致人口流入地的房價上漲，給大家造成土地財政出問題的錯覺。其實，不是土地財政本身的問題，而是建設用地指標太少了。

第二層面的問題是跟地方政府行為有關。當地方政府出于稅收最大化的考慮，傾向于把大量建設用地指標用來建設工業園和商業地產。結果導致我們工業園內部的密度很低、商業地產空置率很高，但住宅用地的供給卻是不足的，最后結果則是住宅價格上漲了。

因此，我們要改變的是地方政府的行為，而不是土地財政制度本身。土地財政本身用好的話，是個好制度；用得不好也是壞制度。我們要思考，配套的政策和地方政府的行為是否出現了問題。

NBD：我們發現，優質的醫療和教育資源在大城市越來越集中，存在著城內和城際雙重資源分配不均的問題。在人口聚集過程中，怎樣平衡醫療、教育等公共服務的公平與效率？

陸銘：

如果是看總量意義上的分布，這種說法是對的。但當我們換個角度，把醫療和教育資源總量跟當地人口總量去對比，很可能結果是醫療和教育資源越多的地方，緊缺程度反而越是嚴重。

比如，我們看到，一些超大城市的人口在不斷增長，而中小學的數量卻在減少；反過來再看人口大量流出的地區，那里的學校已經開始招不到學生了。為什么會出現這種現象？原因就在于中國的戶籍制度。

我們的中小學資源主要提供給了擁有本地戶籍的孩子，公共資源原來主要是按照戶籍人口來配置的。總體上來講，人口大量流入的大城市和特大城市，特別是超大城市，教育資源的供給非常緊缺。大量外地人口的公共資源需求，并不在我們傳統體制的覆蓋之下，盡管有些外來人口已經被納入到了公共服務的提供體系，但和外來人口的總數相比，短缺現象還非常嚴重。

解決這個問題，接下來我們要做好幾件事情：

第一件事，公共服務要均等化，要按照常住人口來配置。這就意味著，在人口大量流入的地方，需要大力建設學校和醫院，并且原來集中于市中心的公共服務資源會隨著城市的擴張而均等化布局到郊區。一般來說，郊區又恰好是外來人口比較集中的地方。這樣，既在空間上實現了公共服務均等化，又在戶籍和非戶籍人口之間實現了公共服務均等化。

在人口流出地，要加強轉移支付。公共服務的供給是有規模經濟效應的，人口流出對地方財政收入會有負面影響，這個時候，就需要中央財政轉移支付來推進地區間城鄉間的公共服務均等化。

第二件事，是提高公共服務供給的有效性。舉例來說，由于農村人口的減少，現在已經出現了所謂“空心村”的現象。一個村子里可能就是幾個老人，甚至連小孩子都沒有了。這就需要在人口流出的地方做適當的公共服務集中供給。

也就是說，我們的養老院、中小學建在鎮上面就可以了，高中甚至可能就要建到縣里。在人口減少的“收縮性城市”，將資源向中心城區集中，充分利用好規模經濟效應，通過提高資源利用效率，來增進公共服務供給的質量。