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專訪全國政協委員、中國民航局原副局長李健：通航飛行審批繁瑣，大部分通航活動應備案即飛，盡快大幅釋放低空空域資源

每日經濟新聞 2021-03-04 06:31:04

近年來，無人機、私人飛機等通用航空逐漸走入人們視野，一度成為熱詞。普通人看到的是它提高了我們的生活品質，但全國政協委員、中國民航局原副局長李健顯然思考的更多。全國兩會大幕將啟，在每經頭條特別推出的“奮斗中國·兩會高見”欄目中，《每日經濟新聞》（以下簡稱“NBD”）記者專訪了李健。

每經記者李彪每經編輯陳星

李健精彩觀點：

● 規劃研究飛行計劃審批制向負面清單制轉變，實現大部分通航活動備案即可飛行。

● 通航產業園會在區域形成新的商業生態，催生就業崗位、產值與稅收，如高科技產業、飛機租賃業、低空旅游業等。

● 國際經驗表明，通航產業投入產出比為1:10，就業帶動比為1:12。

近年來，無人機、私人飛機等通用航空逐漸走入人們視野，一度成為熱詞。

普通人看到的是它提高了我們的生活品質，但全國政協委員、中國民航局原副局長李健顯然思考的更多。

全國兩會大幕將啟，在每經頭條特別推出的“奮斗中國·兩會高見”欄目中，《每日經濟新聞》（以下簡稱“NBD”）記者專訪了李健。

他認為，與公共運輸航空相比，我國通用航空的發展規模仍然較小，低空空域資源供給不足、通用機場建設滯后等問題仍未徹底解決。“十四五”通用航空領域的哪些重點改革將加快推進，通航發展規模將如何突破等一系列問題仍待解答。

“十三五”通用航空業務量年均增長13.7%

NBD：近年來，關于私人飛機出行的話題引發廣泛討論，目前我國通用航空處在什么樣的發展階段？

李?。?/span>自2016年國務院辦公廳印發了《關于促進通用航空業發展的指導意見》以來，通航進入新的發展階段，“十三五”期間，新增通用航空器940架，通用航空業務量年均增長13.7%。截至2020年末，通用機場數量達到339個，通用航空器2844架，飛行98.1萬小時，全行業注冊無人機共52.36萬架，全年經營性飛行159.4萬小時，同比增長36.4%。

近年來我國通用航空器數量穩步提升

但對比美國，美國擁有60余萬名通航飛行員、24萬架通用飛機、1.9萬個通用機場，通航年飛行量超過2000萬小時，帶動就業超過130萬人，每年對經濟貢獻約2200億美元。

綜合來看，我國通用航空業總體規模依然較小，僅相當于美國的4%，通用航空產業發展蓄勢待發。

NBD：實際上，2016年，通用航空產業就已被納入國家戰略性新興產業體系。“十三五”期間，我國通用航空產業取得了哪些發展成就？

李?。?/span>通用航空產業取得的發展成就還是有目共睹的，主要表現在以下方面：

一是加強頂層設計。自2016年《指導意見》發布以來，據不完全統計，國家發改委、交通運輸部、民航局等部門共發布百余條通用航空類的政策和文件，提出了通航發展的路徑與規劃。

其中，民航局2017年以來落實國務院通航“放管服”要求，做了大量工作，對匯總的通用航空193個過度監管問題進行專項督查整改。

探索建立“放管結合，以放為主，分類管理”的監管新機制；安排通航法規重構涉及新制定3部規章、修訂19部規章、廢止1部規章，構造完整獨立的通用航空法規體系。

二是深入推廣試點。華東地區編制了日照山字河、日照嵐山、東營、濱州大高等機場的低空目視航圖。日照山字河一個機場保障5家駐場通航企業，運輸和通航飛行很好融合，打造了運輸機場保障通航的典范。2019年4個機場通航飛行小時超過10萬小時，空域可以滿足每年25萬飛行小時的容量。

四川通過劃設6000余平方公里試點空域，加上簡化申報程序、目視自主飛行等一系列創新管理機制，盤活了低空空域資源，為我國低空空域改革提供了一套四川經驗。

2020年湖南獲批成為全國首個全域低空開放試點省份，并推出“天地人和”的湖南通航發展模式，搭建了通航產業省級服務平臺。

三是協同聯動，助力新業態。各方有力配合，部委、地方、軍方和大型企業共享優勢資源，助力通航新業態的發展，激發了市場活力。

例如：

江西省打造“江西快線”，形成了一張以江西現有機場為支點的短途運輸網，建立PC-12小型運輸機交付中心。

東部通航獲得了001號跨境飛行許可，已實現從深圳、廣州、珠海、香港連通大灣區各市中心區CBD、甲級寫字樓停機坪、旅游景區的常態接駁，開通了深港、穗港直升機跨境飛行等大灣區航線，逐漸讓低空出行成為粵港澳大灣區新常態，助力粵港澳大灣區的建設。

四是科技創新，注入新動力。推廣ADS-B導航以及北斗系統低空定位及監視等通航技術的應用；支持無人機新模式，建立無人機云平臺，能夠實現無人機飛行動態數據接入。堅持科技創新，通過新技術應用驅動通航發展。

通用航空飛行活動審批程序繁瑣

NBD：通用航空產業發展還存在哪些不足？

李健：盡管近期通用航空發展較快，但距國務院設定的發展目標尚有明顯差距。一些制約通用航空發展突出問題亟待解決。

一是低空空域改革進展緩慢，低空空域資源供給不足。時至今日，可供實施通航飛行活動的空域依然很少，我國民航使用空域尚不到30%，且大部分為管制空域，對通航開放的低空空域更是鳳毛麟角，沒有成網連片，難以適應通航多點飛行、便捷高效的特點；特別是適合私用和娛樂飛行的空域數量更是十分有限，且范圍小、分布散、可用性差。

通用航空飛行活動審批程序繁瑣，幾乎所有通航飛行活動都必須預先提出飛行計劃申請，審批環節、程序相對繁瑣復雜，審批至少需要經過軍民航2~3個審批層級，通常涉及5~6個部門環節，效率不高。

二是通用機場建設滯后，雖然“十三五”期間通用機場數量增長很快，但與美國相比差距很大。目前審批權已下放至省級政府，但涉及軍方選址審批權并未下放，且批量受理，審批層級高流程多，平均半年左右批復一次，有的申請了幾年但沒有結論，讓投資主體望而生畏。

近年來我國通用機場數量雖大幅提升，但與美國相比差距仍然很大

通用機場建設標準整體過嚴，成本過高，比如某機場建設600米跑道，投資卻要4億元。有的機場一次修建了3800米跑道就是為了避免重復審批。

三是一些地方政府發展通航的思路不夠清晰。雖然不少地方政府和企業發展通航的熱情很高，但缺少相關專業領域的專家，找不準發力點，有的盲目實施高投入，卻無法獲得相應產出。地方政府普遍缺乏對通用飛機自主研發制造和通航企業經營盈利的扶持政策，導致投資增長乏力、消費拉動作用有限，很多通航項目半途夭折或難以為繼。

近年來我國通航企業發展迅速

要持續推進低空空域開放

NBD：我們看到，“十三五”通用航空領域取得了巨大成就，但是制約行業發展的深層次問題仍未根本解決，“十四五”將如何運用新發展理念為通用航空發展破局？

李健：“十四五”時期是貫徹新發展理念的重要時期。

發展通航要始終堅持目標導向、問題導向和需求導向，圍繞國家空管體制改革，抓住空域體制改革契機，做好頂層設計，持續推進低空空域開放和低空航路劃設工作，解決低空資源不足的問題；

要圍繞擴大內需，抓住各地擴大投資、拉動內需的有利時機，支持各方出資建設更多通用機場，解決通用機場建設滯后的問題；

圍繞暢通經濟循環，抓住國內消費需求升級的有利時機，不斷擴大私人飛行、短途運輸、觀光旅游、體育運動等通航活動，解決需求側的問題；

圍繞實現高水平自立自強，抓住國家實施創新驅動戰略的有利時機，全面導入升級國產通用航空器整機、航材零部件、國產衛星導航系統以及無人機研發制造能力，解決產業升級問題；努力提高通航這一戰略性新興產業的影響力。

從這幾方面做好整體推進與重點突破、試點先行與制度轉化、自我加壓與社會評價三個相結合，解決好通航發展動力、發展不平衡、內外聯動等方面的有關問題，切實為“十四五”通航進一步發展鋪好路、架好橋。

通航產業投入產出比為1:10

NBD：2020年底，湖南獲批成為全國首個全域低空開放試點省份。“十四五”期間是否會有更多省市成為全域低空開放地區？同時，如何協調好低空開放和規范、安全之間的關系？

李?。?/span>低空空域改革是通用航空發展的前提和條件，我認為深化低空空域改革促進通用航空發展是重中之重，今年我還做了提案，建議圍繞以下重點推動有關工作。

一是堅持目標導向，加快低空空域改革步伐。以各低空空域通航飛行小時數作為低空空域改革量化評價指標，推動深化山東日照、四川低空空域綜合管理改革示范成果，全面推廣全國空域精細化管理試點成果，形成軍民參與共建的低空管理機制，盡快將低空空域資源大幅釋放，實現空域資源對通用航空的有效供給。

2019年全行業完成通用航空生產飛行106.50萬小時，比上年增長13.6%

二是堅持問題導向，提高低空飛行審批效率。一方面，推廣軍民一站式飛行計劃服務平臺，促進通用航空與運輸航空、軍事航空共贏發展；另一方面，研究擴大備案類飛行計劃范圍，長遠上規劃研究飛行計劃審批制向負面清單制轉變，實現大部分通航活動備案即可飛行。同時，大力推進低空通信、雷達覆蓋，完善低空預警探測體系，并對通航飛機加裝監視設備，確保通航飛機“看得見、見得著”，提高低空用戶飛行效率。

三是堅持需求導向，加快完善服務保障體系。加強政府引導，建議加快把試點的可復制、可推廣經驗和做法轉化為法規和標準；進一步推進全國低空目視航圖制作和發布，加快推進三級低空飛行服務保障體系建設以及全面運行。同時切實發揮運輸機場公共基礎設施支撐作用，加強對通用航空飛行的保障服務，確保通用航空飛得起來、飛得順暢。

我相信隨著低空空域改革不斷深入，通用航空市場需求將進一步激活，將會有更多的省市成為全域低空開放的地區。

至于如何協調好低空開放和規范、安全之間的關系，我認為還是要始終堅持目標導向、問題導向和需求導向，做好通用航空“放管服”的有機結合，放、管、服三者缺一不可，通過進一步推廣“天地人和”的湖南通航發展模式，實現試點先行與制度轉化的結合，從而協調好低空開放和規范、安全之間的關系。

NBD：近年來，多地都在打“通用航空牌”，通用航空產業對于推動地方發展起到哪些關鍵作用？

李?。?/span>通用航空業是以通用航空飛行活動為核心，涵蓋通用航空器研發制造、市場運營、綜合保障以及延伸服務等全產業鏈的戰略性新興產業，具有產業鏈條長、服務領域廣、帶動作用強等特點。國際經驗表明，通航產業投入產出比為1:10，就業帶動比為1:12。通用航空產業推動地方發展主要體現在以下幾個方面。

一是通航發展能夠實現消費升級。隨著我國中等收入群體不斷擴大，私人飛行、短途運輸、觀光旅游、體育運動、休閑娛樂等消費需求日益升溫。從購買到使用是持續消費過程，對于擴內需、穩增長、惠民生帶動作用很強。

二是通航發展能夠帶動產業升級。建立通航機場，發展臨空經濟，通用航空機場的運營會帶動客貨運輸、客貨代理、飛行學校、航材航油供應等航空運輸服務的需求，以及對通航飛機發動機、飛機零部件維修的需求。

比如一些通航產業園會在區域形成新的商業生態，會催生就業崗位、產值與稅收，如高科技產業、飛機租賃業、低空旅游業等。

另外通航飛機從最初級到代表高端制造業水平的公務機，還包括像服役61年的軍用初教六這樣軍轉民機型，產業鏈條長，服務領域廣，能夠促進航空制造業轉型升級，實現軍品和軍用技術的民用轉化，推動軍民融合發展，這也是大飛機制造的產業基礎。

三是通航發展能夠提高應急水平。直升機在醫療救護、地震救援、抗洪搶險等方面已成為一種主流。無人機也被廣泛應用到與生命線有關的救援工作中，如滅火、人員搜救、地質偵查、信息獲取、物質輸送等。

我國是世界上自然災害最嚴重的國家之一，近年來全國每年因自然災害造成的經濟損失超過2000億元，2008年更高達11752億元。通用航空在公共衛生、自然災害、社會安全等應急事件的救援過程中充分發揮了快速便捷、特殊作業、緊急運輸、夜間巡視的優勢，為爭取救援時間，降低人員傷亡，減少經濟損失提供了強有力的保障。

通航發展對于提高人口素質和生活質量，對于加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局的重大戰略部署意義和作用重大。

通航發展潛力巨大

NBD：有人說，中國通用航空產業發展步入了快車道，您怎么看待通用航空產業的發展，它有多大的市場發展空間？

李健：去年我隨全國政協代表團去長三角地區對綜合交通運輸發展進行調研，感受到了社會對短途運輸和私用飛行的巨大需求。通用航空的投資少，見效快，而且通航能很好解決出行“最后一公里”的需求，特別是在山區等地。

近10年的統計數據顯示，鐵路平均每年的投資約為7700億元，公路約為16400億元，民航約為1600億元，民航投資約是鐵路投資的1/5，是公路投資的1/10。

通航發展經驗表明，一個國家或地區人均GDP突破6000美元，中等收入群體是支撐通航產業發展的中堅力量，國民對通用航空的需求就開始明顯爆發。目前我國人均GDP已超過10000美元，但我國通航產業一直沒能迎來“井噴”式的發展。這些情況與我國作為全球第二大經濟體以及旺盛的社會需求不匹配、不適應。

通用航空既能夠轉變我國經濟發展方式，提高發展質量，促進產業和消費升級，也能夠培養數十萬計的專業飛行和技術人員，幾千乃至上萬計的機場和航空器，更是各類應急救援體系的重要組成部分。

2020年我國通航（含無人機）只有257.5萬飛行小時左右，通航作為國務院確定的戰略性新興產業，我認為在各方有力配合下通航發展潛力巨大，通航發展將在加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局中做出作為。