每經熱評丨從集聚走向集群 中國城市發展新態勢

每經特約評論員 陳憲

改革開放以來，中國城市發展的空間演化表現出兩種基本形態：集聚發展和集群發展。這和其他大國的城市發展空間樣態是一致的，也符合區域經濟和城市經濟理論揭示的空間發展規律。集聚發展首先出現在東南部地區。基本國情、城鎮化率和行政力量等因素決定了改革開放初年中國城市的集聚發展模式。

近十多年來，我國出現了城市集群發展模式。城市集群發展的邏輯是，從大城市到中心城市，再到都市圈和城市群。大城市和中心城市是城市集群發展的起點，都市圈是城市集群發展的落地形態，城市群是城市集群發展的平臺，也可以說是完成形態。中國的省域行政區經濟正在向以中心城市為龍頭的城市群、都市圈經濟轉變。都市圈和城市群已經成為中國新的區域增長極。

從中心城市到都市圈

2010年，《全國城鎮體系規劃（2010~2020年）》在明確了國家中心城市的定義與功能的基礎上，規劃了全國首批國家中心城市。到目前為止，國家有關規劃和文件中先后明確的中心城市有九個：北京、天津、上海、廣州、重慶、成都、武漢、鄭州、西安?？梢?，國家中心城市是在直轄市和省會城市層級之上出現的“塔尖”，集中了中國城市在空間、人口、資源和政策上的主要優勢。部分經濟強省的省會是區域性中心城市，也有望成為國家中心城市。

在我國城市集群發展的實踐中，城市群和都市圈的概念經常是混用的。城市群的概念使用比較多，且很多情況下，是在講都市圈的事情，用的卻是城市群的概念。這種情況在2019年以后發生了變化。當年2月，國家發改委下發《培育發展現代化都市圈的指導意見》（以下簡稱《意見》）。

《意見》根據國際經驗和我國實際，明確了城市群和都市圈的概念及二者的關系?！兑庖姟分赋觯?ldquo;城市群是新型城鎮化主體形態，是支撐全國經濟增長、促進區域協調發展、參與國際競爭合作的重要平臺。都市圈是城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態。”至此，我國都市圈規劃、建設和發展進入常態化。2021年，國家發改委先后批復南京、福州和成都都市圈發展規劃。2022年上半年，國家發改委又批復了長株潭和西安都市圈發展規劃。作為城鎮化和區域一體化發展到較高階段的城市集群或同城化形態，都市圈對于優化城市空間結構、創新和產業集群，基本公共服務逐步均等化，社會和生態協同治理等，將產生積極的影響。

在我國都市圈形成和規劃的過程中，已出現三種基本類型：

第一，跨境的都市圈，如港深都市圈、澳珠都市圈。圈內主要城市間地域緊鄰，經濟社會聯系緊密，天然就是一個都市圈。但是，由于兩地兩種制度（法律、關稅等）、兩種貨幣，經濟社會全面一體化目前難以實現。從都市圈發展的區位、經濟等因素看，這兩個都市圈的條件是最好的。編制跨境都市圈發展規劃只是一個時間問題。

第二，跨省級行政區劃的都市圈，如南京都市圈。這個發展規劃的編制和實施，是江蘇省和安徽省政府共同推進的。上海都市圈發展規劃也將是一個典型的跨行政區劃的都市圈規劃。

第三，省級行政區內的都市圈，如福州、成都、西安和長株潭都市圈。因為我國許多省級行政區劃面積都比較大，這一類都市圈規劃的數量將是最多的。在一個省級行政區劃中，可能會有2個及以上都市圈。不同類型的都市圈有著不同的特征，將通過不同的路徑，對優化空間結構產生積極作用。

戰略級城市群發展規劃

在2014年的《國家新型城鎮化規劃（2014~2020年）》及“十三五”規劃中，要求建設長三角、珠三角、京津冀、山東半島、海峽西岸、哈長、遼中南、中原、長江中游、成渝、關中平原、北部灣、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、蘭州-西寧、寧夏沿黃、天山北坡等19個城市群。2017年，黨的十九大報告指出，以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局。2018年，中共中央、國務院《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》明確指出，以京津冀城市群、長三角城市群、粵港澳大灣區、成渝城市群、長江中游城市群、中原城市群、關中平原城市群等城市群推動國家重大區域戰略融合發展，建立以中心城市引領城市群發展、城市群帶動區域發展新模式，推動區域板塊之間融合互動發展。

到目前為止，上升為國家戰略的城市群發展規劃包括京津冀、粵港澳大灣區、長三角和成渝城市群發展規劃。2015年4月，中共中央政治局審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》。綱要指出，推動京津冀協同發展是一個重大國家戰略，核心是有序疏解北京非首都功能，要在京津冀交通一體化、生態環境保護、產業升級轉移等重點領域率先取得突破。

2017年是香港回歸祖國20周年。當年的《政府工作報告》提出研究制定粵港澳大灣區發展規劃。2019年2月，中共中央、國務院印發了《粵港澳大灣區發展規劃綱要》。綱要指出，建設粵港澳大灣區，既是新時代推動形成全面開放新格局的新嘗試，也是推動“一國兩制”事業發展的新實踐。

2018年11月，習近平總書記在首屆進博會開幕式上指出，支持長江三角洲區域一體化發展上升為國家戰略。2019年5月，中共中央政治局審議了《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》。綱要指出，長三角一體化發展具有極大的區域帶動和示范作用，要緊扣“一體化”和“高質量”兩個關鍵，帶動整個長江經濟帶和華東地區發展，形成高質量發展的區域集群。

2020年1月，習近平總書記主持召開中央財經委員會第六次會議，作出推動成渝地區雙城經濟圈建設、打造高質量發展重要增長極的重大決策部署，為未來一段時期成渝地區發展提供了根本遵循和重要指引。2021年10月，中共中央、國務院印發了《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》。綱要指出，成渝地區在國家發展大局中具有獨特而重要的戰略地位。推動成渝地區雙城經濟圈建設，有利于在西部形成高質量發展的重要增長極，增強人口和經濟承載力；有助于打造內陸開放戰略高地和參與國際競爭的新基地，助推形成陸海內外聯動、東西雙向互濟的對外開放新格局；有利于吸收生態功能區人口向城市群集中，使西部形成優勢區域重點發展、生態功能區重點保護的新格局，保護長江上游和西部地區生態環境，增強空間治理和保護能力。

城市群建設方案不斷出爐

今年以來，國家發改委為了進一步推動城市集群發展，先后批復了《長江中游城市群發展“十四五”實施方案》《北部灣城市群建設“十四五”實施方案》和《關中平原城市群建設“十四五”實施方案》。長江中游城市群地跨湖北、湖南和江西三省，確立了圍繞打造長江經濟帶發展和中部地區崛起的重要支撐、全國高質量發展的重要增長極、具有國際影響力的重要城市群總體定位，確定了建設重要先進制造業基地、打造具有核心競爭力的科技創新高地和構筑內陸地區改革開放高地等重點發展方向。

北部灣城市群地跨廣西、廣東、海南三省區，背靠大西南，毗鄰粵港澳，面向東南亞，是海上絲綢之路的重要樞紐，在西部大開發戰略格局和國家對外開放大局中具有獨特地位。按照建設面向東盟、服務“三南”（西南中南華南）、宜居宜業的藍色海灣城市群總體要求，確定了強化通道支撐、突出向海發展、深化開放引領、共保一灣清水等重點發展方向。

關中平原城市群地跨陜西、山西、甘肅三省。為了提升關中平原城市群建設水平，要落實構建“一圈一軸三帶”總體格局的要求，依托西安這個國家中心城市，加快培育現代化都市圈，增強軸帶上節點城市承載能力，提升城市群空間發展凝聚力。其中，增強西安國家中心城市競爭力，培育發展西安都市圈和加快重要節點城市建設，是實施方案的重中之重。

城市集群將成為未來城市發展的主要形態。在不同發展水平的地區，城市集群有著各自的發展重點。在相對發達的地區，都市圈成為城市集群發展的成熟形態；在相對次發達的地區，中心城市是城市集群發展的初級形態。譬如，在粵港澳大灣區和長三角中心區，都市圈是城市發展的主體；在成渝經濟圈、長江中游和中原地區，中心城市是城市發展的主力軍。這是城市發展演化進程的一個折射。它們之間的一個重要區別是，都市圈內部要素和產業的關系，以輻射、溢出和分工為主；中心城市和周邊地區要素和產業的關系，則以集聚、吸納和轉移為主。

城市集群發展有著必然性，是一個規律性的現象。城市集群將帶來規模效應和共享效應，實現城市的高質量發展；帶來空間結構合理化，解決行政區劃難以解決的問題；帶來要素和產業在更大范圍的自由流動，進而優化配置資源；帶來社會治理和生態治理的協同和協調，謀求更高的治理水平和更好的治理效果；帶來基本公共服務均等化，以促進共同富裕。當然，城市集群還面臨很多體制性、政策性障礙，各級政府和社會各界要因勢利導，積極推動其規劃和建設，使城市集群更好地促進區域經濟增長和發展。

（作者系上海交通大學安泰經濟與管理學院教授，上海全球城市研究院特聘研究員）