每經熱評｜同城化離不開政府引導和市場主導

每經特約評論員 陳憲

同城化是區(qū)域一體化的具體表現(xiàn)，同城化地區(qū)是區(qū)域一體化的核心區(qū)域。區(qū)域經濟一體化，既發(fā)生在主權國家之間，也發(fā)生在一個主權國家內部各地區(qū)和城市之間。20世紀80年代以來，區(qū)域經濟一體化是最具活力的經濟現(xiàn)象之一，也是當今世界經濟的一個顯著特征。在主權國家之間，自由貿易區(qū)（FTA）是最具代表性的一體化制度安排。在主權國家內部，都市圈（同城化）、城市群是區(qū)域一體化的現(xiàn)實樣態(tài)。區(qū)域一體化進程中形成的城市群、都市圈，已經逐步取代單一型城市，成為國家或區(qū)域參與全球競爭與合作的主流空間地域單元。

經過40多年城鎮(zhèn)化和城市經濟發(fā)展，我國傳統(tǒng)的省域（行政區(qū)）經濟正在向以中心城市為龍頭的都市圈和城市群（經濟區(qū)）轉變。城市群、都市圈成為中國新的區(qū)域增長極。京津冀、粵港澳大灣區(qū)（珠三角）、長三角和成渝等城市群已經上升為區(qū)域一體化發(fā)展的國家戰(zhàn)略，它們體現(xiàn)了改革開放空間布局的重大進步。根據(jù)上海全球城市研究院編制的《中國同城化指數(shù)2022》，中國目前的同城化地區(qū)大多集中在珠三角和長三角城市群，長株潭、成德眉資是中部和西部兩個同城化地區(qū)。研究和推動區(qū)域一體化和城市集群發(fā)展，同城化是一個重要窗口和平臺。

同城化離不開政府引導

必須正確認識同城化過程中的政府作用。在我國的同城化實踐中，曾經出現(xiàn)還可能繼續(xù)出現(xiàn)政府推動的，以行政區(qū)劃調整合并為手段的同城化。這里有兩種基本情形：其一是大城市下轄的市（縣級市）縣改設為區(qū)，成為大城市的組成部分。過去一個時期，這種情況比較多見。其二是兩個及以上并無管轄關系的城市合并，或拆分合并。前者如濟南市合并萊蕪市，后者如巢湖市一分為三，分別并入合肥市、蕪湖市和馬鞍山市。行政手段的同城化也可能產生積極的作用，但不能過高估計其作用，而且，根據(jù)現(xiàn)行的政策性安排，這類行政區(qū)的調整將受到限制。未來將以都市圈或城市群規(guī)劃為主流，推動城市集群發(fā)展。

由于歷史的原因，我國確有一些因行政區(qū)劃導致的城市空間結構不合理情況。筆者曾撰文討論南昌市空間結構不合理問題。在南昌都市圈的空間范圍，其周邊多個縣市都在其他地級市的轄內。從交通連接上看，它們大多與南昌接壤，相距很近，距離行政管轄的地級市更遠。以靖安縣為例，它距離南昌65公里左右，距離宜春市近200公里。從經濟聯(lián)系上看，由于空間距離、市場流通、產業(yè)鏈和產業(yè)生態(tài)等方面的原因，這些縣市無疑與南昌更加緊密，甚至基本形成了一體化的態(tài)勢。同時，在行政區(qū)面積16.69萬平方公里的江西省，省會面積7195平方公里，占比僅4.31%，在中部6省中占比最低。可見，作為省會的南昌市，其空間結構不盡合理。如果對此進行行政區(qū)劃調整，是必要且可行的。當然，也可以通過編制《南昌都市圈發(fā)展規(guī)劃》，優(yōu)化省會發(fā)展的空間結構。

政府在引導同城化過程中的作用，集中體現(xiàn)在編制都市圈發(fā)展規(guī)劃和相關專項發(fā)展規(guī)劃，對同城化進程作出前瞻性安排；推動重大建設項目落地，為城市間互聯(lián)互通創(chuàng)造有利條件；制定協(xié)同發(fā)展政策，最大限度地助力實現(xiàn)同城效應等方面。在這些方面，中央政府和各級地方政府都已經做了大量工作，并取得了積極的成效。

同城化是市場主導進程

城市的經濟涵義就是市場。城市間聯(lián)系主要通過基礎設施和市場體系，以及保障聯(lián)系實現(xiàn)的制度安排。近40多年來，我國基礎設施建設的成就有目共睹。中國的改革開放從一開始，就在不斷導入市場因素和制度。放松管制，降低門檻，讓要素在更大范圍自由流動；營商環(huán)境建設和完善，政府“放管服”改革，推進統(tǒng)一大市場建設；全面深化改革，使市場在資源配置中起決定性作用，這些方面的綜合作用，使區(qū)位優(yōu)越、規(guī)模較大和改革先行的城市獲得了發(fā)展先機。它們從集聚要素和產業(yè)，逐步走向產業(yè)和功能的溢出，與郊區(qū)和周邊城市集群發(fā)展，同城化由此逐步展開和形成。可見，市場是城市間的“動脈”，市場主導是同城化的基本邏輯。

市場主導的力量來自產業(yè)和企業(yè)。也就是說，同城化是在產業(yè)體系擴張和產業(yè)鏈滲透中實現(xiàn)的。城市發(fā)展在以單體集聚為主的階段，中心城市和周邊城市要素和產業(yè)的關系，以集聚、吸納和轉移為主，同城化處于較低發(fā)展水平。在中心城市與周邊城市集群發(fā)展的階段，也就是形成都市圈發(fā)展格局時，要素和產業(yè)的關系則以輻射、溢出和分工為主，同城化達到較高發(fā)展水平。

實踐和研究均表明，先進制造業(yè)在這一關系的形成與實現(xiàn)的過程中，有著不可替代的影響和作用。在現(xiàn)代產業(yè)體系和產業(yè)鏈的建設過程中，先進制造業(yè)中的強產業(yè)和強企業(yè)不僅是主體之一，而且對產業(yè)鏈延伸來說，產業(yè)體系高度化將起到決定性的作用。與此同時，統(tǒng)一市場體系的緊密程度大大提高。同城化往往發(fā)生在市場發(fā)育和經濟發(fā)展水平較高的地區(qū)，是市場主導的一個證據(jù)。

促進同城化發(fā)展、增強同城化效應的關鍵，在于市場主導和政府引導各自的有效性以及二者的配合。同城化將帶來規(guī)模效應和共享效應，實現(xiàn)城市的高質量發(fā)展；帶來空間結構合理化，解決行政區(qū)劃難以解決的問題；帶來要素和產業(yè)在更大范圍的自由流動，進而優(yōu)化配置資源；帶來社會治理和生態(tài)治理的協(xié)同和協(xié)調，謀求更高的治理水平和效果；帶來基本公共服務均等化，以促進共同富裕。當然，同城化還面臨很多體制性、政策性障礙，各級政府和社會各界要因勢利導，積極推動其規(guī)劃和建設，使同城化更好地促進區(qū)域經濟增長和發(fā)展。

（作者為上海交通大學安泰經濟與管理學院教授，上海全球城市研究院特聘研究員）