IIGF觀點|各領域可持續發展需要財政政策積極推動

經特約評論員 姜雨彤 包婕 施懿宸

每經編輯 黃宗彥

2023年3月4日、5日，十四屆全國人大一次會議和全國政協一次會議在北京召開。在今年的全國兩會上，政府工作報告總結了我國2022年綠色金融、低碳發展的最新政策進展。例如采取減免車輛購置稅等措施促進汽車消費，新能源汽車銷量增長93.4%，開展綠色智能家電、綠色建材下鄉，社會消費品零售總額保持基本穩定。過去5年以來，脫貧攻堅、生態建設和節能減碳都取得了新成就。未來，我國仍要推動重點領域節能降碳，持續打好藍天、碧水、凈土保衛戰。隨著2020年“雙碳”目標的設立，推動我國各個行業的可持續發展成為經濟發展的重要戰略之一。

目前，我國各產業都處于可持續發展轉型的初期，財政政策的支持會起到宏觀引導、普及宣傳和產業支持的作用，為實現可持續發展目標推波助瀾。本文從ESG的視角對現有財政政策支持相關領域發展的現狀進行梳理，分析我國不同領域可持續發展的財政需求并提出相應建議。

一、財政政策支持產業可持續發展的重要作用

積極的財政政策有助于促進經濟運行的持續健康和社會大局穩定。在我國持續強調高質量發展的方針指導下，財政政策通過稅收、公共支出和政府采購等手段在可持續領域發揮了積極的支持和保障作用，對促進各產業的綠色轉型、技術轉型進而實現可持續發展目標具有重要作用。

一是財政政策具有宏觀引導作用，以多種形式助力支持宏觀經濟低碳轉型。2021年，中共中央、國務院印發《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，強調完善投資政策、積極發展綠色金融、完善財稅價格政策、推進市場化機制建設的重要性。2022年5月25日，為充分發揮財政職能作用，財政部出臺《財政支持做好碳達峰碳中和工作的意見》，將支持碳達峰碳中和納入財政工作全局，堅決推動碳達峰碳中和工作落地見效。

二是財政政策具有普及宣傳作用，可以號召全民參與到“雙碳”和可持續發展的行動中來。財政政策具有國家的主權權威性和精準調控性，如通過提供多種利好提高企業響應國家號召的積極性，通過多種惠民政策使民眾切實參與到“雙碳”的建設和發展中，通過政策性約束提高各級政府機關對可持續發展理念具體方案的落實程度。真正讓全民認識到可持續發展的理念已經成為國家發展的方針政策，感受到可持續發展的重要程度，讓全民切身參與到可持續發展的行動中來。

三是財政政策具有產業支持作用，通過支持可持續相關領域促進其可持續發展。從ESG視角來看，可持續相關領域是我國經濟低碳轉型和高質量發展的重點領域，包括對環境發展有重要影響的能源產業、交通業、農業等，與社會發展和治理相關的重要議題，如養老體系建設、人口老齡化問題和鄉村振興舉措等。當前，財政政策已經對上述領域頒發相關政策進行支持。通過政策的落實，使可持續發展概念在相關領域的重要性進一步凸顯，進而推動各領域的技術革新和行業變革向可持續發展方向邁進。

二、財政政策支持可持續相關領域發展的現狀

財政政策對可持續相關領域的發展起著至關重要的作用。從ESG視角出發，對環境相關領域而言，財政政策通過部署國家重大戰略支持環境相關產業低碳轉型，起到了支持新能源發展、引領技術創新、推動行業革新，最終將雙碳和綠色發展概念植入各行各業的作用。對于社會問題，財政政策通過資金再分配和稅收優惠政策，將已經出現并亟待解決的社會問題提上日程，為社會的可持續發展保駕護航，同時通過支持民生領域為鄉村振興、養老等相關議題提供解決方案。對于治理而言，財政政策通過一系列保障措施，保證人民安居、社會穩定。

（一）可再生能源發電項目

可再生能源作為綠色低碳轉型的重要抓手，在技術轉型的初期，需要大量的資金投入，而成效的顯現需要經歷較長的周期。因此，財政補貼可以在可再生能源發展初期為技術轉型提供資金周轉的需要。

財政政策對可再生能源發電項目的支持主要體現在資金補貼政策上。自2006年起，中央財政對可再生能源發電實行基于固定電價下的補貼政策，努力推動可再生能源高質量躍升發展。2020年1月23日，財政部官網發布三部委印發的《可再生能源電價附加資金管理辦法》。2021年至2023年可再生能源電價附加補助資金預算分別為59.54億元、38.7億元、47.1億元，不同發電項目的具體補助資金預算如下圖（數據來源：中華人民共和國財政部中央預決算公開平臺）。

圖 1 2021-2023可再生能源電價附加補助資金預算

數據來源：中華人民共和國財政部中央預決算公開平臺，中央財經大學綠色金融國際研究院整理

（二）交通運輸業

目前，隨著車輛數量激增，燃油車的碳排放量在碳排放總量中占有重要比重。隨著對綠色低碳目標的追求，各國都在大力推廣新能源汽車的使用。歐盟在2023年2月出臺政策，將在2035年全面禁售燃油車，雖然隨后計劃受阻，仍然可見其對推廣新能源汽車的熱切。我國近10年來逐漸推出政策，從財政補貼和燃油補貼等方面推動新能源汽車對燃油車的替代。

表1. 新能源汽車推廣重要財政政策概覽

資料來源：根據公開材料整理，中央財經大學綠色金融國際研究院

一是財政政策對新能源汽車的推廣補貼和稅收優惠。早在2012年，國務院便強調了通過財稅政策支持來保障新能源汽車產業發展、提高技術研發能力和產業優化升級，進而實現我國新能源汽車發展戰略。2014年國務院辦公廳更全面地說明了具體的補貼政策和稅收優惠政策。隨著推廣補貼政策的成效逐步顯現，考慮到行業的獨立發展，從2020年開始補貼逐步退坡，并于2022年12月31日終止。

圖2. 2018-2021新能源汽車推廣應用補貼核定推廣車輛數

資料來源：中華人民共和國工業和信息化部，中央財經大學綠色金融國際研究院整理

圖3. 2018-2021新能源汽車推廣應用補貼補助資金

資料來源：中華人民共和國工業和信息化部，中央財經大學綠色金融國際研究院整理

二是通過調整燃油補貼和增加新能源補貼，大力推廣新能源公交車發展。2019年，財政部、工業和信息化部、發展改革委、交通運輸部四部門發布的《關于支持新能源公交車推廣應用的通知》（以下簡稱《通知》)，以促進公共交通領域消費，推動公交行業轉型升級，加快公交車新能源化。根據《通知》規定，政策落實以來，我國城市公交車中純電動車占比逐年上升，我國2021年年末全國擁有城市公共汽電車70.94萬輛，比上年末增長0.7%，其中純電動車41.95萬輛、增長10.8%，占整個城市公共汽電車比重為59.1%、提高5.4個百分點。

圖4. 2021年年末公共汽電車分燃料類型構成

資料來源：中華人民共和國交通運輸部，中央財經大學綠色金融國際研究院整理

（三）農業綠色發展

財政政策通過推動深化農業補貼制度，落實耕地地力保護補貼，使得農業多方面的綠色發展取得重要進展。

一是財政政策通過深化農業補貼制度改革支持綠色農業發展。黨的十八大以來，黨中央國務院高度重視綠色發展。《財政部關于做好2021年農業生產發展等項目實施工作的通知》中提出，為推動農業綠色發展，要深化落實以綠色生態為導向的農業補貼制度改革，切實保護耕地、草原和水生生物資源。推進農業綠色發展體制機制創新，穩定實施耕地地力保護補貼政策。

二是財政政策對農業綠色發展的支持落實到了行動并取得了重要進展。根據中國農科院發布的近幾年的《中國農業綠色發展報告》，我國近幾年農業綠色發展水平穩步提升。2020年，全國三大糧食作物化肥利用率和農藥利用率分別達到40.2%、40.6%，較2015年分別提高了5個百分點和4個百分點；全國秸稈綜合利用率達到86.72%，畜禽糞污綜合利用率達到75%以上。

（四）政府采購發展循環經濟

政府采購規模占到一國GDP的10%~15%，部分國家達到20%。政府綠色采購可以激發企業創新和行業轉型，節約整個供應鏈的財政支出，引領市場購買者對綠色產品的支持，進而切實有效地減少溫室氣體排放量。我國的政府采購政策從2004年開始陸續出臺，10多年來綠色采購范圍逐步擴大，政策措施和執行機制不斷完善。

2020年至今，我國陸續發布了《關于印發<商品包裝政府采購需求標準（試行）><快遞包裝政府采購需求標準（試行）>的通知》《綠色數據中心政府采購需求標準（試行）》《綠色建筑和綠色建材政府采購需求標準》，對多項政府綠色采購的范圍和需求標準做出了詳細說明，也發布了參與實施政府采購節能產品、環境標志產品認證機構名錄。其中，重點宣傳推廣政府采購在促進綠色生產和綠色消費中的引領作用，目標是在政府采購工程中推廣可循環可利用建材、高強度高耐久建材、綠色部品部件、綠色裝飾裝修材料、節水節能建材等綠色建材產品，積極應用裝配式、智能化等新型建筑工業化建造方式，鼓勵建成二星級及以上綠色建筑。

目前，我國政府綠色采購已經取得了階段性的成效。據統計，2016—2020年，政府采購綠色辦公家具共減排14.9萬噸揮發性有機物，減排2191.48噸甲醛；采購臺式計算機和便攜式計算機共減排171.9萬噸二氧化碳，相當于19.1萬公頃森林的年碳匯量；采購復印紙共減排3924.87噸化學需氧量。

（五）對養老體系的支持

我國目前人口結構呈現老齡化態勢，財政政策通過財政投入、發放補貼津貼等方式保障老年人社會福利。黨的十八大以來，黨中央、國務院制定《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》《關于加強新時代老齡工作的意見》，完善頂層設計，明確工作方向；全國人大常委會修改老年人權益保障法、社會保險法，提供基礎法律依據；國務院及其有關部門制定《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》《健康中國行動（2019—2030年）》等100多件部門規章和規范性文件；31個省（區、市）結合實際探索制定了各具特色的地方性法規，一系列政策舉措密集出臺，托起了老年群體的幸福晚年。2012至2021年，中央財政累計投入359億元用于養老服務設施建設，社區養老服務基本覆蓋城市社區和半數以上農村社區。

（六）對推動生育政策的支持

促進人口長期均衡發展的財政支持政策包括提高普惠托育服務體系建設、完善生育休假與生育保險制度、加強稅收住房等支持政策、推進教育公平與優質教育資源供給、保障女性就業合法權益等。

2021年6月，中共中央、國務院印發《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》，對做好新時代人口工作作出全面部署。2022年12月，中共中央、國務院印發了《擴大內需戰略規劃綱要（2022~2035年）)》（下稱《綱要》)，《綱要》指出，推動生育政策與經濟社會政策配套銜接，減輕家庭生育、養育、教育負擔，改善優生優育全程服務，釋放生育政策潛力。增加普惠托育供給，發展集中管理運營的社區托育服務。

（七）對開展慈善事業的支持

2014年12月《國務院關于促進慈善事業健康發展的指導意見》中提出要落實和完善減免稅政策來鼓勵和支持社會力量以扶貧濟困為重點開展慈善活動。落實企業和個人公益性捐贈所得稅稅前扣除政策，研究完善慈善組織企業所得稅優惠政策。境外向我國境內依法設立的慈善組織無償捐贈的直接用于慈善事業的物資，在有關法律及政策規定的范圍內享受進口稅收優惠。

三、當前我國可持續相關領域發展的財政需求

我國各領域的可持續發展目前處于初步階段，屬于自上而下的政策帶動型發展，需要財政政策的積極推動，喚醒企業和個人對可持續發展的關注。盡管當前財政政策已通過多種形式在各重點領域發揮了重要支持作用，但隨著雙碳和全球可持續進程的推進，各領域的低碳轉型需求也在發展中不斷提效，需要更加靶向性的財政政策支持。通過財政政策的鼓勵和支持，相關重點產業企業將會首先起到帶頭引領作用，率先對能源結構轉型、科技創新、綠色金融工具使用給予高度重視，逐步引領行業的技術轉型。在相關政策的導向作用下，上市公司出具ESG報告的意愿也將逐步增強，ESG信息披露的透明度逐漸提升，進而金融機構和投資者對被投資公司ESG表現的重視程度也逐步提高，有助于形成ESG可持續發展的良性循環。

四、財政政策工具創新支持可持續相關領域發展的建議路徑

政府可以通過財政補貼、稅收、轉移支付、政府購買、發行國債等方式有效調節資源配置，從而對經濟進行強有力的調控，穩定經濟周期的波動，實現國家重大戰略任務。我國目前已經通過財政補貼、稅收優惠和政府采購等多種財政工具對多領域可持續發展進行政策扶持并取得了一定的成效。也仍有新興的財政政策工具正處于初步嘗試階段，如綠色政府債券、PPP項目和社保基金對可持續領域的投資。未來新興的財政工具將不斷適應我國經濟發展形態，切實應用于各領域的可持續發展。財政政策工具也將不斷豐富，衍生出多種工具類型。

（一）通過財政補貼對可持續相關領域發展進行扶持

環境方面，目前財政補貼涉及的領域包括新能源汽車補貼、農業綠色發展補貼、綠色建筑項目補貼、綠色產品、綠色工廠、綠色工業園區和綠色供應鏈管理企業建設等。未來也可利用財政補貼支持一些新興產業，進一步精細化對綠色相關產業項目的目錄，例如發展舊物回收利用產業，建立完善的衣物和生活物資循環機制，與垃圾分類回收配合使用，減少資源浪費。另外，采取階梯化的補貼形式對不同綠色等級的企業和項目進行補貼。同時，進一步對接與整合各相關部門的綠色目錄，擴大對綠色領域的財政支持。

社會和治理方面，目前的財政政策包括生育補貼、精準扶貧等。隨著人口老齡化加劇，未來可以加強養老體系建設，推出“時間銀行”等新興的養老方式。

（二）通過稅收政策促進相關產業可持續轉型

目前，支持綠色低碳發展的稅收政策具體有以下幾項：一是對成品油征收消費稅，調節交通運輸領域的能源消耗；二是差別設置消費稅稅率，減免車購稅、車船稅，引導綠色低碳出行；三是對大氣污染物、水污染物、固體廢物、噪聲等四類污染物征收環境保護稅，以減少污染物排放；四是全面實施礦產資源稅從價計征改革，促進資源節約集約利用；五是實行增值稅、企業所得稅相關稅收優惠，引導企業以清潔能源和可再生能源替代化石能源。未來建議考慮根據碳排放量對“兩高一剩”行業征收碳稅，與碳排放交易市場協同運用，從財政和市場兩方面共同抑制企業碳排放。對于個人碳排放行為，可以建立個人碳賬戶，將個人碳賬戶的積分納入個人所得稅加計扣除項目。

（三）將ESG理念融入政府采購標準

我國政府綠色采購政策的標準化還有很大的提升空間。首先可以借鑒歐盟和日本的經驗，并結合我國的基本國情，建立規范的綠色采購指引。采購指引中可以涵蓋以下內容：一是規范綠色采購投標商資質審核標準，合同建立流程和認定機構；二是明確綠色采購投標商選擇時的成本核算標準，包括直接成本和造成的外部環境成本；三是標準化綠色產品的認證，可以考慮使用國際或內權威的第三方認證機構的標識；四是對重點行業，如建筑業、餐飲業、交通業和能源消耗產業的采購需求標準做出詳細闡述。

其次，建立完善的政府綠色采購績效評價體系，將ESG因素納入政府采購評價中。環境方面包括評價采購的綠色產品的質量、減少碳排放量和對行業綠色轉型的促進作用，從直接引起的環境變化和間接帶動的宏觀經濟產業變化兩方面進行考量。社會方面包括對區域農產品的幫扶作用、對區域勞動力的發展作用等，治理方面包括政府對企業綠色采購的引領作用等。

另外，建議政府部門可將ESG指標納入政府采購的供應商評價標準中，對ESG表現優異的供應商可適當予以一定采購補貼，并通過ESG評價標準加強對采購供應商的分類分層管理。同時，建議可將政府綠色采購等ESG相關的城市指標納入政府定期績效考核標準，例如可以將其作為“全國文明城市”評選標準之一，提升當地政府對ESG的重視程度。

（四）提高社保等國家財政基金對可持續發展領域投資比重

2022年9月27日，全國社保基金會發布了《實業投資指引》，其中提出探索開展可持續投資實踐，加大對ESG主題基金和項目投資，將環境、社會、治理等因素納入實業投資盡職調查及評估體系。2022年12月，全國社保基金ESG投資組合正在面向國內公募基金公司招標。全國社保基金本次招標共涉及兩類產品，分別是可持續投資產品、戰略新興產品。其中，可持續投資產品主要投向ESG領域。未來，可以由財政政策引導，進一步加大社會公益基金、慈善基金等政府基金運作過程中對可持續發展方向的投資。

作者姜雨彤系中央財經大學綠色金融國際研究院研究員；包婕系中央財經大學綠色金融國際研究院ESG中心聯合主任；施懿宸系中財大綠金院高級學術顧問、中財綠指首席經濟學家