每經熱評｜都市圈正在成為區域經濟增長極

每經特約評論員 陳憲

日前，媒體披露，中國第九個、東北地區第一個都市圈——沈陽都市圈的發展規劃獲得國家發改委正式批復。

到目前為止的九個都市圈，除重慶都市圈外，八個都市圈都是省會都市圈，即都是對省會“做加法”的都市圈。其中，長株潭都市圈，名稱就直接道出了都市圈的本質——同城化，省會與地域相鄰城市的同城化。其他的省會都市圈也都以同城化為核心區域，如西安都市圈的西咸（陽）同城化，成都都市圈的成德（陽）眉（山）資（陽）同城化，南京都市圈的寧鎮（江）揚（州）同城化。

中國是一個大國，區域一體化有著多個層次。以長三角為例，長三角區域一體化是江蘇、浙江、安徽和上海三省一市的一體化。從城市和城市群意義上把握區域一體化，《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》提出了由長三角27個城市組成的中心區概念。根據這27個城市的空間特征和發展水平，形成了寧合、杭（紹）甬、滬蘇等城市群，進而在這些城市群平臺上，上海、南京、蘇錫常、杭州、寧波和合肥等都市圈都在規劃建設。可見，都市圈是區域一體化的核心區域，是我國現階段推進區域經濟社會發展的主體形態。加快規劃建設都市圈，是推動區域協調發展的重要抓手。

有媒體在評論沈陽都市圈發展規劃出臺時認為，面臨經濟、人口增長雙重之困的東北地區亟需一針強心劑。文章說，“最好的強心針，當然是國家中心城市。然而，自2018年以來，‘國中’就未再進行擴容，雖然沈陽表現出志在必得之心，但靴子能否落地、何時落地，存在巨大的不確定性。退而求其次，國家級都市圈的到來，也給了東北地區以新的發展底氣。”

筆者不同意都市圈是中心城市的“退而求其次”。中心城市和都市圈處于城市集群發展的不同階段。在相對發達的地區，都市圈成為城市集群的主要形態；在相對次發達的地區，中心城市是城市集群的主要形態。譬如，在粵港澳大灣區和長三角中心區，都市圈是城市集群的主體；在成渝、長江中游和中原地區，中心城市是城市集群的主力軍。這是城市演化發展邏輯的一個折射。從要素和產業的角度看，它們之間的一個重要區別是，都市圈內部要素和產業的關系，以輻射、溢出和分工為主；中心城市和周邊地區要素和產業的關系，則是以集聚、吸納和轉移為主。

中心城市仍然是行政區劃，都市圈則順應區域經濟發展規律，跨行政區劃，是實現經濟區與行政區適度分離改革的產物。都市圈從大城市、中心城市演化而來，同時將大城市或中心城市與周邊城市和鄉鎮融合在一起，形成一個多中心圈層結構的經濟社會功能區。筆者認為，都市圈將替代中心城市，成為推動區域高質量一體化發展的基本空間形態。

目前，省會都市圈是都市圈的主體。隨后，計劃單列市，如深圳等，以及部分處于省域邊界的大城市，如徐州等，也都將陸續推出都市圈發展規劃。這里，既有歷史地理的原因，也是改革發展的需要。在城鎮化快速發展的過程中，這些城市大多暴露出空間結構不合理的問題。以深圳為例。深圳市總面積近2000平方公里，2022年經濟總量為3.24萬億元，單位平方公里創造的GDP即經濟密度為16.2億元；2021年末，深圳市常住人口1252.83萬人，每平方公里人口即人口密度為6274人，均位居我國城市首位。深圳空間狹小、制約發展的問題突出。前些年，深圳市和汕尾市共同建立了一塊深圳的“飛地”——深汕合作區。編制深圳都市圈發展規劃，將東莞、惠州的部分區縣和深汕合作區一并加入深圳都市圈，將大大緩解深圳發展的空間矛盾，同時加快周邊地區經濟社會發展。由此說明，規劃建設都市圈，可擯棄行政區劃的影響，產生優化空間結構的積極作用。

通過經濟區與行政區適度分離改革，優化空間結構，都市圈將實現中心城市與周邊地區更大范圍的資源要素自由流動，為建設全國統一大市場創造條件；都市圈正在形成高質量發展的區域集群，成為空間布局國家戰略的重要載體。區域集群的內涵是創新集群和產業集群。京津冀、長三角、珠三角和成渝地區的各都市圈是我國科技創新的策源地、現代化產業體系的承載區；都市圈將以實現公共服務均衡普惠、整體提升為導向，統籌推動基本公共服務和社會保障一體化發展，持續提高共建共享水平，為區域乃至全國共同富裕水平的提高作出榜樣；都市圈將通過整合社會資源并優化配置，實現自然和社會生態的共治。這是都市圈協同發展的重要組成部分。新時代社會治理和生態治理日益要求跨越行政區劃，在都市圈、城市群范圍內實現和完善區域協同治理。

（作者系上海交通大學安泰經濟與管理學院教授，上海全球城市研究院研究員）