每經熱評｜杭州都市圈獲批 跨省級行政區劃有多重意義

每經特約評論員 陳憲

近日，《杭州市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要實施情況中期評估報告》透露：“杭州都市圈規劃獲得國家批復，都市圈向心力不斷凝聚”。這意味著，我國正在規劃建設的都市圈增加到9個。杭州都市圈可能成為繼南京、重慶后，第三個獲批的“跨省都市圈”。同時，《杭州都市圈發展規劃》也是長三角第二個獲得國家發改委批復的都市圈規劃。

到目前為止的九個都市圈，除重慶都市圈，都是省會都市圈。同時，重慶、南京和杭州都市圈是跨省級行政區劃的都市圈。重慶都市圈是在重慶市范圍內做“減法”，同時，又做“加法”，包括了四川省廣安市的都市圈。南京都市圈地跨蘇皖兩省，安徽省東部的馬鞍山、滁州、蕪湖、宣城都在規劃范圍內。杭州都市圈則將安徽省南部的黃山市規劃在“版圖”之內。

跨省級行政區劃規劃建設都市圈，是“探索經濟區與行政區適度分離改革”的舉措之一。2021年10月，中共中央、國務院印發《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》。在綱要第九章“聯手打造內陸改革開放高地”中，專節論述了“探索經濟區與行政區適度分離改革”的有關事項。這是第一次在中央的規劃文件中提出經濟區與行政區關系及其改革構想，并就經濟管理權限與行政區范圍適度分離的內容，作出了具體的要求和規定。例如，綱要指出，允許能源、電信、醫療等行業有序提供跨行政區服務。都市圈跨行政區劃，是經濟功能區。經濟功能區的演化是以都市圈為區域經濟主體，規劃發展經濟社會生活的必然選擇。成渝雙城經濟圈正在進行的經濟區與行政區適度分離改革，必將對我國城市和都市圈經濟，乃至區域經濟發展產生積極的作用。

經濟區與行政區適度分離改革，充分體現了“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用”的指導思想。近年來正在加快的都市圈規劃建設，就是實施這一改革的具體舉措。都市圈順應自然和經濟規律，跨行政區劃，是實現經濟區與行政區適度分離改革的產物。都市圈從大城市、中心城市演化而來，同時將大城市或中心城市與周邊城市和鄉鎮融合在一起，形成一個多中心圈層結構的經濟社會功能區。筆者認為，都市圈將成為推動區域高質量一體化發展的基本空間形態。

經濟區與行政區適度分離改革，有著多方面的意義和作用。

首先，有利于優化城市發展和區域發展的空間結構。目前，國家發改委批復的都市圈發展規劃大多是省會都市圈。不難發現，作為行政區劃的省會城市，基本都存在空間結構不合理，影響或制約其發展的問題。通過都市圈規劃建設，尤其是基礎設施的進一步高水平建設，將實現省會城市與周邊地區更大范圍的資源要素自由流動，為建設全國統一大市場創造條件。

其次，有利于形成若干作為國家戰略的空間布局，打造一批高質量發展的區域集群。區域集群的內涵是創新集群和產業集群。京津冀、長三角、珠三角和成渝等地區的都市圈是我國科技創新的策源地、產業創新的承載區，都將成為國家建設現代化產業體系和經濟體系的主要空間載體。

第三，有利于統籌推動基本公共服務和社會保障一體化發展，實現公共服務均衡普惠和整體提升，持續提高共建共享水平，為區域乃至全國共同富裕水平的提高作出榜樣。

第四，有利于通過整合社會資源并優化配置，實現自然生態和社會生態的共同治理。這是都市圈協同發展的重要組成部分。新時代社會治理和生態治理日益要求跨越行政區劃，在都市圈、城市群范圍內實現和完善區域協同治理。

（作者系上海交通大學安泰經濟與管理學院教授，深圳行業發展研究院研究員）

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