氣候行動加速沖刺與化石燃料開始終結

每經特約評論員 王遙 劉慧心 崔瑩

2023年12月13日，歷時兩周的《聯合國氣候變化框架公約（UNFCCC）》第二十八次締約方大會（COP28）在阿聯酋迪拜正式閉幕。作為完成《巴黎協定》首次全球盤點的締約方大會，同時也是由OPEC（石油輸出國組織）成員國主辦的大會，本次會議吸引了超過11萬人注冊參加，兩倍于COP27埃及氣候變化大會的人數，是迄今為止規模最大的一屆氣候大會，國際社會對氣候議題的關注度達到了史無前例的新高度。

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COP28是關乎全球氣候目標能否如期實現的關鍵節點，但由于氣候危機的嚴峻性、全球經濟的壓力以及地緣政治議題的敏感性等眾多因素，本屆大會的召開面臨復雜的全球環境背景。即使如此，COP28依舊實現了在化石燃料轉型、損失與損害、全球適應目標、氣候資金、甲烷減排、性別與健康等議題方面的顯著進展，達成了最終的“阿聯酋共識”，標志著化石燃料終結時代的開始（Beginning of the End for Fossil Fuels），強化了全球的氣候行動共識。

然而，鑒于全球氣候持續變暖的趨勢，全球逼近災難性氣候臨界點邊緣的危機現實不可忽視，留給氣候行動的時間及空間在快速縮小，更加積極、快速、有效的氣候行動迫在眉睫。

達成脫離化石燃料共識

根據本次大會所得到的首次全球盤點結論，全球在實現《巴黎協定》氣溫目標方面確實取得了重大的集體進展，全球氣溫上升預期從《巴黎協定》簽訂前的4℃，下降到了假設最新提交的國家自主貢獻目標（NDC）得到全面實施的2.1~2.8℃。盡管如此，全球氣溫上升預期還是高于《巴黎協定》所制定的1.5℃和2℃的目標。會議重申了未來各階段的全球減排目標，要將全球升溫控制在1.5℃以內，就需要在2030年和2035年前將全球溫室氣體排放量分別比2019年減少43%和60%，并在2050年之前實現二氧化碳凈零排放。

最新的《全球碳預算報告》數據顯示，全球化石燃料二氧化碳排放量預計在2023年進一步增長，達到375億噸，較2022年增長1.1%，較2019年水平提高1.4%，預計將使2023年空氣中的二氧化碳濃度達到419.3ppm的新高度。

為了實現與1.5℃所對應的溫室氣體減排目標，本次大會對化石燃料及其全球變暖效應進行了特別關注，在最終的案文中明確了要“以公正、有序和公平的方式在能源系統中轉型脫離化石燃料（transition away from fossil fuels），在此關鍵十年中加速行動，以在2050年實現符合科學的凈零排放”。

雖然案文最終沒有采用多方長期呼吁的“逐步淘汰化石燃料（phase out fossil fuels）”的表述，但正如聯合國秘書長古特雷斯所說，“化石燃料”作為造成氣候變化的主要原因終于在成果文件當中被提及，這對于聯合國氣候變化大會，尤其是對OPEC國家召開的氣候變化大會來說，是一項突破性的進展。

此外，本屆會議的談判代表還承諾到2030年將全球可再生能源裝機容量增三倍，將全球平均能源效率年增長率提高至兩倍；要加快逐步減少未安裝碳減排設施的煤電；加速發展零排放和低排放技術；大幅減少非二氧化碳，尤其是甲烷排放；盡快淘汰不能解決能源貧困或公正轉型問題的低效化石燃料補貼等。

為夯實行動，多項減緩氣候變化領域的集體性宣言得到簽署。116個國家簽署了《全球可再生能源及能效宣言》，提出到2030年全球可再生能源裝機容量達到2022年的3倍，即超過110億千瓦；每年提高能效的速度加快一倍，即從2%提高到4%。50家油氣公司宣布簽署了《石油和天然氣脫碳憲章》（OGDC），宣布在2050年前實現凈零排放，2030年前實現上游作業中的甲烷近零排放，并避免未進行能源利用的直接燃燒。此外，61個國家簽署了《全球制冷承諾》，承諾到2050年所有與制冷相關的排放在2022年的基礎上至少減少68%。

強化氣候資金融資安排

氣候資金的安排長期以來是氣候變化大會的核心議題。然而，全球依然面臨巨大的氣候資金缺口，這是導致當前的氣候行動滯后于《巴黎協定》下的氣候目標實現路線、全球各個區域正在遭受氣候變化影響的重要原因之一。全球盤點的結論表明，人類通過排放溫室氣體的主要活動已經明確造成全球升溫約1.1℃，全球每個區域都已感受到氣候變化的影響，尤其是對氣候變化貢獻最小的國家最易受這些影響。因此，需要一項健全的融資機制，以彌合當前氣候背景下的不公平的資金缺口。

在COP28開幕首日，大會決議通過了一項新的融資機制，通過建立損失與損害基金（Loss and Damage Fund），用于幫助特別容易受到氣候變化不利影響的發展中國家，應對與氣候變化不利影響有關的經濟和非經濟損失和損害，包括極端天氣事件和慢發事件。該基金設立為期四年的過渡期。過渡期內，將邀請世界銀行將該基金作為其下屬的金融中介基金（Financial Intermediary Fund，FIF）開展運作。截至目前，該基金已獲得接近8億美元的資金承諾，包括來自阿聯酋的1億美元、來自歐盟的2.45億美元、來自英國的5050萬美元等。

在發達國家1000億美元氣候資金目標的議題上，針對新的集體量化目標（NCQG）的設定，大會決議將進一步制定一份談判文本草案，以在COP29舉行時對于細節予以敲定。雖然在本次大會的NCQG高級別部長對話會議上，針對NCQG的資金來源、時間框架、質量和數量、工作方式等方面存在諸多分歧，但我們期待在明年的COP29，NCQG的明確能像今年的損失與損害基金一樣給各方帶來鼓舞。

除此之外，COP28期間在氣候資金承諾方面實現了多方進展。例如，聯合國下的綠色氣候基金（Green Climate Fund）、適應基金（Adaptation Fund）、最不發達國家基金（Least Developed Countries Fund）等，均不同程度獲得發達國家的資金支持。阿聯酋宣布要向新成立的私營氣候基金ALTéRRA注資300億美元，其中50億美元用于支持發展中國家解決其氣候融資難題，250億美元用于撬動機構氣候投資。然而，對待這些氣候資金承諾，同時也應注意資金最終的落實以及其落實的質量，例如拜登政府雖承諾對于綠色氣候基金提供30億美元資金支持，但也明確表述了資金在美國國會通過的難度；部分金融機構承諾提供綠色金融資金支持，但仍需關注其資金提供的方式和統計的規范。

適應氣候變化共識再強化

在適應氣候變化議題上，COP28延續了COP27對于適應議題的關注。為提高群眾意識，聯合國發布了一張名為“為什么1.5℃至關重要”的圖片，對于全球氣溫持續升高的長期影響進行了形象化的展示。人類在干旱和野火、糧食、海平面、生態系統等方面均將面臨由氣候變化帶來的難以逆轉的負面影響，適應措施的加強已然不可或缺。

對于適應議題的強調進一步在大會決議案文中予以體現。其中在早期預警系統方面，大會呼吁到2027年，全面普及極端天氣氣候事件早期預警系統，并邀請發展伙伴、國際金融機構以及金融機制的運營實體為“早期預警全覆蓋”倡議的實施提供支持。

大會對于截至2030年前的應對氣候變化行動提出了多項適應目標，包括大幅減少由氣候變化引起的水資源短缺；實現氣候適應型食品和農業生產、食品供應和分配；實現對氣候變化相關健康影響的適應能力；減少氣候對生態系統和生物多樣性的影響；提高基礎設施和人類定居點對氣候變化影響的適應能力等。同時，大會明確了全球適應目標（GGA）的框架，指出應當從適應周期迭代的不同維度開展適應行動和提供支持，具體包括（a）影響、脆弱性和風險評估；（b）規劃；（c）實施；（d）監測、評估和學習四個方面。

本次全球盤點同時強調了適應資金面臨的缺口，指出到2030年，發展中國家的適應資金需求估計為每年2150億~3870億美元。而為了滿足適應融資缺口，發達國家到2025年前至少應將適應資金較2019年水平翻倍。同時，對于發達國家的氣候資金承諾的兌現，也需要實現減緩和適應的平衡。

在集體性宣言和承諾方面，本次大會通過了《COP28阿聯酋氣候救濟、恢復與和平宣言》，獲得了包括中、美在內的80個國家以及43個國際組織的簽署，共同為氣候適應和韌性建設提供資金支持，強化協調與合作，提高氣候脆弱區域和群眾的氣候風險抵抗能力。同時，大會主席國阿聯酋和中國聯合發起了《COP28阿聯酋氣候、自然與人類聯合聲明》，強化在國家氣候行動、生物多樣性保護以及土地恢復方面的規劃和行動，獲得了18個國家的共同簽署。在氣候變化對人類健康的影響上，超過120個國家共同簽署了《COP28阿聯酋氣候與健康宣言》，以加快行動，保護人們的健康免受氣候日益變化的影響。在糧食安全方面，159個國家通過了《COP28關于可持續農業、韌性糧食體系及氣候行動的阿聯酋宣言》，在應對氣候變化的同時保障農業和糧食體系的安全。在性別議題上，會議上啟動了《COP28性別響應的公正轉型&氣候行動伙伴關系》，獲得了包括中、美在內的68個國家的支持，用以應對女性在氣候變化環境下所面臨的不平等影響。

后續和尚未解決的問題

此次全球盤點的重要目的，是審視各國在當前階段的氣候承諾和實際進展，并為下一階段國家自主貢獻（NDCs）的制定提供指引。針對下一階段NDC的提交，大會決議指出各締約方應當在2025年召開的COP30前至少提前9~12個月向秘書處提交其下一份NDC，并要求各方的新版NDC應當體現出較現版NDC的進展，并反映出該國最高的氣候雄心，反映出共同但有區別的責任以及國家根據其各自情況所具備的不同能力。

針對新版NDC的內容，最終決議鼓勵各方在新提交的NDC中提出其到2035年的國家自主貢獻。對此，我國的氣候變化事務特使解振華已在COP28大會上表示，中國政府準備在2025年提出到2030、2035年《巴黎協定》中國自主貢獻的新目標及新舉措。

雖然本次大會成果頗豐，但相較于各方所認識到的應對氣候變化工作在各方面存在的巨大缺口，目前的氣候行動進展依舊給全球各地，尤其是面臨迫切危機的小島嶼國家等地區遺留了巨大危機。同時在部分關鍵問題上，例如各界所關注的《巴黎協定》第六條的進展，在COP28最后一天的談判中，各國拒絕通過第6.2條以及6.4條的最新提案，關于國家間合作履約機制的設計尚未能夠達成新的各方共識，針對細節的討論進一步推遲到下一屆氣候變化大會。但從另一個角度來說，各國拒絕此份提案的主要原因是擔心自愿碳市場的公正性以及碳信用質量的難以保障，也體現了各方對于減排目標履約更為嚴格的要求，也是希望整改全球自愿碳市場的一個重要表態。

回顧COP28會議的進展，無疑本屆氣候變化大會是史上最“熱”，爭議最多，行動進展最為迫切的一屆大會。會議期間發布的《全球臨界點》報告指出了隨著全球持續變暖，地球即將迎來包括溫暖水域珊瑚礁死亡、北大西洋大氣環流中斷在內的5個災難性的氣候臨界點的到來。然而同時，人們關于“逐步淘汰化石能源”“發達國家的氣候資金承諾”“CBAM（歐盟碳邊境調節機制）”以及“公正轉型”等關鍵議題的爭論還在持續進行。

本次會議在很多議題上達成了重要的進步，然而人類在應對氣候變化危機這一挑戰的進程上依舊任重道遠。正如UNFCCC執行秘書長西蒙·斯蒂爾所說，“盡管我們在迪拜沒能徹底翻過化石能源時代的一頁，但這次的成果是終結的開始”。

我們也期望未來在阿塞拜疆、巴西召開的COP29和COP30上，關于氣候行動的更多議題得到解決，政府、企業、金融機構以及更為廣泛的機構和個人能夠參與到氣候行動中來，共同加速2050年前的全球氣候目標實現進程。

（王遙系中財大綠金院院長；劉慧心系中財大綠金院氣候金融研究中心執行主任；崔瑩系中財大綠金院副院長）

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