每日經濟新聞 2023-12-17 22:21:27
12月17日消息，國務院總理李強日前簽署國務院令，公布《非銀行支付機構監督管理條例》，自2024年5月1日起施行?！稐l例》要求，將非銀行支付業務根據能否接收付款人預付資金，分為儲值賬戶運營和支付交易處理兩種類型。
每經記者 宋欽章 每經編輯 馬子卿
12月17日消息，國務院總理李強日前簽署國務院令，公布《非銀行支付機構監督管理條例》（以下簡稱《條例》），自2024年5月1日起施行。而在上個月，央視消息稱《條例》在國常會上審議通過。
“出臺《條例》，將監管實踐中行之有效的制度上升為行政法規，進一步夯實支付機構規范健康發展法治基礎，有利于營造法治化營商環境，穩定各方預期，激發市場活力，也有利于保障用戶合法權益，防范化解風險，促進非銀行支付行業高質量發展。”司法部、中國人民銀行負責人在答記者問時表示。
2021年1月20日，中國人民銀行曾就《非銀行支付機構條例（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）公開征求意見。博通分析金融行業資深分析師王蓬博對每經記者表示：“這符合中央金融工作會議中‘全面加強金融監管，有效防范化解金融風險’的要求，也在表明嚴監管將長期持續的態度。”
據悉，《條例》共六章六十條。具體來看，對于壟斷行為，《條例》第四十二條規定，“非銀行支付機構不得實施壟斷或者不正當競爭行為，妨害市場公平競爭秩序。中國人民銀行在履行職責中發現非銀行支付機構涉嫌壟斷或者不正當競爭行為的，應當將相關線索移送有關執法部門，并配合其進行查處。”
另外，新發布的《條例》強調了信息安全、用戶合法權益保護。如第十八條提出，“非銀行支付機構的業務系統及其備份應當存放在境內。”第五十二條規定，“非銀行支付機構違反本條例規定處理用戶信息、業務數據的，依照《中華人民共和國個人信息保護法》《中華人民共和國網絡安全法》《中華人民共和國數據安全法》等有關規定進行處罰。”
在用戶投訴處理上，第三十五條規定，“非銀行支付機構應當及時妥善處理與用戶的爭議，履行投訴處理主體責任，切實保護用戶合法權益。國家鼓勵用戶和非銀行支付機構之間運用調解、仲裁等方式解決糾紛。”
王蓬博認為，《條例》的有幾個關鍵點值得關注：第一，《條例》再次明確，同一股東不得直接或者間接持有兩個及以上同一業務類型的非銀行支付機構10%以上股權或者表決權。同一實際控制人不得控制兩個及以上同一業務類型的非銀行支付機構，國家另有規定的除外。
第二，此前支付機構，特別是線上支付機構比較關心的支付賬戶是否被限制在自然人（含個人工商戶）范圍內?！稐l例》表示，儲值賬戶運營業務和支付交易處理業務的具體分類方式和監督管理規則由中國人民銀行制定。但已經將非銀行支付業務根據能否接收付款人預付資金，分為儲值賬戶運營和支付交易處理兩種類型。
第三，《條例》第二條明確，非銀行機構擬為境內用戶提供跨境支付服務的，應當依照本條例規定在境內設立非銀行支付機構。第六條明確表示，設立非銀行支付機構，應當經中國人民銀行批準，取得支付業務許可。此外，《條例》再次重申跨境支付從業必須持有國內支付牌照。
王蓬博表示：“《條例》明確加強用戶信息保護?！稐l例》還再次強化支付賬戶、備付金和支付指令等管理制度，明確非銀行支付機構應當通過中國人民銀行確定的清算機構處理與銀行業金融機構、其他非銀行支付機構之間合作開展的支付業務。”
“總體來看，《條例》的頒布適應支付行業最新發展需要，進一步強化了支付行業的準入和全鏈條全周期監管，將對行業的未來發展起到積極作用，值得支付機構仔細研讀。”王蓬博補充。
此前，《征求意見稿》對非銀行支付業務的重新分類引起業內高度關注。如今，《條例》延續《征求意見稿》，將非銀行支付業務根據能否接收付款人預付資金，分為儲值賬戶運營和支付交易處理兩種類型（單用途預付卡業務不屬于《條例》規定的支付業務）。
《條例》指出，“儲值賬戶運營業務和支付交易處理業務的具體分類方式和監督管理規則由中國人民銀行制定。”司法部、中國人民銀行負責人在答記者問時表示，隨著技術創新和業務發展，出現了條碼支付、刷臉支付等新興方式，現有分類方式不能很好地滿足市場發展和監管需要。“《條例》結合多年監管實踐，借鑒其他國家和地區支付業務分類經驗，堅持功能監管理念，從業務實質出發，根據其能否接收付款人預付資金，分為儲值賬戶運營和支付交易處理兩類。”
央行表示，新的分類方式具有以下特點：一是具有良好的擴展性，有利于防范監管空白。新的分類方式下，無論支付業務外在表現形式如何，均可按照業務實質進行歸類和管理，能較好地適應行業發展變化，將各種新型支付渠道、支付方式歸入兩大基本業務類型。
二是避免監管套利，有利于促進公平競爭。新的分類方式基于業務實質和風險特征，穿透支付業務表面形態，有利于統一資本等準入條件和業務規則要求，消除監管洼地，形成公平的制度環境。同時，《條例》附則明確，已按照有關規定設立的非銀行支付機構的過渡辦法，由中國人民銀行規定。中國人民銀行近期將研究制定實施細則，做好新業務類型與原有分類方式的銜接，推動平穩過渡。
值得一提的是，《條例》強調了對支付機構控股股東的監管，要求“同一股東不得直接或者間接持有兩個及以上同一業務類型的非銀行支付機構10%以上股權或者表決權。同一實際控制人不得控制兩個及以上同一業務類型的非銀行支付機構，國家另有規定的除外。”
每經記者注意到，在《條例》發布之前，已經有大型支付機構提前響應該監管要求，通過股權轉讓、機構合并、主動注銷等多種形式，開展下屬控股支付機構整合工作。另外，《條例》要求非銀行支付機構的名稱中應當標明“支付”字樣。每經記者注意到，當前仍有部分支付機構不符合該要求，后續或將變更公司名稱。
《條例》圍繞統籌發展和安全，進一步強化監管，保護用戶合法權益等作了哪些安排？司法部、中國人民銀行負責人回答記者該問題時指出，一是堅持持牌經營，嚴格準入門檻。按照“先證后照”原則實施準入管理，明確支付機構注冊資本、主要股東、實控人、高管人員等準入條件，對其重大事項變更也實施許可管理，同時建立健全嚴重違法違規機構的常態化退出機制。
二是完善支付業務規則，強化風險管理。規定支付機構應當健全業務管理等制度，具備符合要求的業務系統、設施和技術。強化支付賬戶、備付金和支付指令等管理制度，明確支付機構不得挪用、占用、借用客戶備付金，不得偽造、變造支付指令。壓實支付機構用戶盡職調查、風險監測等責任。
三是加強用戶權益保障。規定支付機構應當按照公平原則擬定協議條款，保障用戶知情權和選擇權。加強用戶信息保護，明確信息處理、信息保密和信息共享等有關要求。要求支付機構對所提供的服務明碼標價，合理收費。明確支付機構應當履行投訴處理主體責任。
四是依法加大對嚴重違法違規行為處罰力度。對于《條例》規定的違法違規行為，中國人民銀行可依法對有關支付機構實施罰款，限制部分支付業務或者責令停業整頓，直至吊銷其支付業務許可證等處罰措施。同時，明確可以根據具體情形對負有直接責任的董事、監事、高管人員和其他人員進行處罰，情節嚴重的還可采取市場禁入措施。
值得一提的是，《條例》在保護用戶合法權益上更加重視?！稐l例》第三十五條要求，“非銀行支付機構應當及時妥善處理與用戶的爭議，履行投訴處理主體責任，切實保護用戶合法權益。國家鼓勵用戶和非銀行支付機構之間運用調解、仲裁等方式解決糾紛。”
“保護消費者合法權益，符合金融監管的發展趨勢，也是中央金融工作會議中特別強調的部分，從去年開始發布的相關法規里也有重要體現，預示著支付機構未來在消費者保護特別是消費者信息的保護中責任更重，在年中即公布過因為消費者保護而受到處罰的案例后，未來或許成為支付機構被罰的另一個重要方向。”王蓬博對每經記者表示。
人民銀行指出，近年來，中國人民銀行堅持發展和規范并重，推動支付機構備付金集中存管，斷開其與商業銀行直接連接，督促大型支付平臺企業支付業務整改，防范風險隱患，取得積極成效。但同時，一些支付機構違規經營的現象也時有發生，如：違規挪用用戶資金，泄露或者不當采集、使用用戶信息；個別支付機構鋌而走險，為電信網絡詐騙、跨境賭博等違法犯罪活動提供資金轉移通道等。
提到第三方支付行業的規范發展，就不得不提到“2號令”，即2010年6月人民銀行制定的《非金融機構支付服務管理辦法》。業內認為，正是“2號令”奠定了非銀行支付機構監管基礎。
“‘2號令’定義了什么是‘支付’，支付有哪些類型，支付機構可以做哪些事情，不可以做哪些事情，違反了會有什么處罰。”支付產業網創始人劉剛表示。
2021年1月20日，中國人民銀行曾就《非銀行支付機構條例（征求意見稿）》公開征求意見。彼時，中國人民銀行在起草說明中指出，“近年來，支付服務市場快速發展，創新層出不窮，風險復雜多變，機構退出和處置面臨新的要求?？傮w看，為適應市場發展、對外開放和強化監管需要，迫切需要加快推動出臺《條例》，提升支付機構監管法律層級，進一步規范支付機構合規經營，維護支付服務市場健康發展。”
劉剛曾對每經記者表示，《征求意見稿》把支付行業過去十年以來的各種規章辦法集為一體，更有利于合規導向，也從更高的層面明確支付協會的備案管理依據，便于行業自律和管理。記者注意到，如今的《條例》相較于此前的“2號令”，已經發生了很大變動。
除了前面提到的對非銀行支付業務進行重新分類，相較于“2號令”提出的“申請人擬在全國范圍內從事支付業務的，其注冊資本最低限額為1億元人民幣；擬在?。ㄗ灾螀^、直轄市）范圍內從事支付業務的，其注冊資本最低限額為3千萬元人民幣”，《條例》第八條對資本實力要求是“設立非銀行支付機構的注冊資本最低限額為人民幣1億元，且應當為實繳貨幣資本”，取消了對展業地區范圍的區分。
王蓬博對每經記者表示，此前，央行曾經于2010年發布《非金融機構支付服務管理辦法》，2013年發布《銀行卡收單業務管理辦法》，2015年發布《非銀行支付機構網絡支付業務管理辦法》，均為規范非支付機構相關適用的支付業務，防范支付風險，保護消費者合法權益做出了貢獻，也適用于當時的支付行業發展情況。
但隨著支付市場的不斷發展，線上線下融合加速，支付產業也在不斷向前發展，已經發展成國之重器和金融、商業雙重基礎設施，在社會經濟發展中扮演著越來越重要的角色，隨之而來的是很多新情況和新問題，支付市場和支付行業需要適用于現階段發展的監管條例出臺。
王蓬博表示，“例如，原《非金融機構支付服務管理辦法》中將支付牌照分為網絡支付、預付卡的發行與受理、銀行卡收單等類型就已經與支付行業的多渠道融合發展現狀不相匹配，僅通過介質來判定和規范相關支付業務的邊界，也在后續實踐中顯現出捉襟見肘的一面。”
“《征求意見稿》此前已經對行業產生了巨大的影響，相關支付機構已按照《征求意見稿》相關規定進行改革。預計此次《條例》的正式出臺后肯定也必將會繼續引領行業規范健康發展。”王蓬博表示。
封面圖片來源：視覺中國-VCG41N1022842358
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