成都為何瞄準“城鄉融合”

每經記者 吳林靜  淡忠奎    每經編輯 楊歡

圖片來源：每經記者 張建 攝（資料圖）

城鄉關系，在一定程度上決定著現代化的成敗。2023年中央經濟工作會議最新強調，要把推進新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合起來，促進各類要素雙向流動，推動以縣城為重要載體的新型城鎮化建設，形成城鄉融合發展新格局。

再次點題城鄉融合發展，解決城鄉矛盾的突破口，不是瞄準城市化和工業化，而是回到城鄉關系本身。統籌新型城鎮化和鄉村全面振興，讓城與鄉以融合之姿，調整出以工促農、以城帶鄉的新型工農城鄉關系。

作為超大城市的成都，城鄉不協調不平衡的問題同樣突出。12月27日，中共成都市委十四屆四次全會（以下簡稱“全會”）召開，審議通過了《關于加快推進超大城市城鄉融合高質量發展的決定》（以下簡稱“決定”），明確提出加快推進超大城市城鄉融合高質量發展的考量、路徑與舉措，以期建成一座城鄉融合高質量發展的社會主義現代化國際大都市。

從城鄉統籌，再到城鄉融合，成都始終爭當“探路者”，西部片區國家城鄉融合發展試驗區就是其努力破題的生動注腳。眼下，《決定》的出臺，意味著這座超大城市對“城鄉融合”給予高屋建瓴的地位，引領城市現代化答卷的書寫。

求變

要“盆栽”，更要“森林”

黨中央強調，到2035年前這段時間是破除城鄉二元結構、健全城鄉融合發展體制機制的“窗口期”。

中國人民大學經濟學院院長劉守英曾提到，長期以來將城市和鄉村看成對立競爭的獨立范疇，試圖通過工業化和城市化解決城鄉發展中的所有問題。這種城市偏向導致長期忽視農業和農村發展，產生嚴重的城鄉差距。

成都恰好就是典型的“大城市帶大農村”，農村地區面積占91%、農村常住人口占21%。這種格局，好處是當好糧倉以及腹地廣闊，但城鄉不平衡的矛盾同樣突出，而且后者對超大城市發展的制約愈加突出。

作為國家城鄉融合發展試驗區，成都一直在破解城鄉問題上努力。這些年下來，“范本”頻出。如以生態價值轉化、農村金融改革為特色的溫江模式，促進城鄉之間人、地、房、錢、技“五大要素”合理配置的郫都模式等，都留下濃墨重彩的一筆，包括鐵牛村、明月村、五星村都是炙手可熱的典型案例。

探索的成果星星點點，難掩城鄉融合“只有盆景，不見森林”的尷尬。全會上指出，整體上而言，成都存在著“城鄉規劃布局不完善、功能定位不清晰、產業發展不充分、要素流動不通暢、融合發展機制障礙未消除”等掣肘。

外部階段形勢的要求，疊加內部解決矛盾的動力，對于成都這類超大城市而言，新一輪破解城鄉融合難題的契機已然降臨。

全會提出了具體的目標：到2035年，城鄉融合發展體制機制更加完善，縣域、鎮域功能作用更加凸顯，宜居宜業和美鄉村全面呈現，共同富裕取得更為明顯的實質性進展，基本建成城鄉融合高質量發展的社會主義現代化國際大都市。

對于2035年遠景目標，成都在“十四五”規劃中的提法是“力爭高水平實現社會主義現代化”，如今“高水平”有了“城鄉融合高質量發展”更具象化的表述。換言之，在未來十余年中國式現代化地方實踐的征途上，成都把“城鄉融合”提到了“決定現代化成敗”的高度。

成都市委副秘書長、市委政研室主任曾明友解讀，出臺這份《決定》，體現出成都“改善城鄉二元結構、補齊城鄉短板差距、推動超大城市轉型發展的強烈決心”，成都推動超大城市轉型發展，既要積極作為、又要大膽探索、更要守住底線，努力探索走出一條“大城市帶動大農村”的超大城市在城鄉融合發展方面的新路子。

相比此前的探索，新提出的“城鄉融合高質量發展”有了更多意義——

“城鄉要融合發展，我們不能簡單地把這次《決定》簡單理解為鄉村振興，我覺得它應該是基于縣域經濟高質量發展基礎上改革，以城帶鄉，否則單靠一個個現有的農村盆景式項目，難以真正讓農村繁榮起來、難以讓農業發展起來、也難以讓農民富裕起來。”

在成都市政協副主席、致公黨成都市委主委梁偉看來，現在城鄉融合的基礎已經有些不同——好的資源已經開發得差不多了，該用的集體建設用地也用得不少了，現在能留下來還沒有用的可能就是三圈層沉淀的一部分，“再想從土地資源上去做更深次的文章，是走不出出路的。”

為了摸清情況、找準問題，成都市領導帶隊開展7個專題研究和4個案例研究?？梢哉f，《決定》的出臺是立足成都實際，很有針對性的。

比如：成都曾赴浙江杭州、湖州等地專門學習了“千萬工程”經驗，得到一些啟示。

浙江縣、鎮把產業做得很好，往往能夠將一個單品做到極致，發達的制造業為城鄉融合提供了很好的基礎。成都推進城鄉融合高質量發展，縣域經濟是關鍵。相比浙江“一縣一品”，成都縣域產業同質化比較嚴重，成都還是要做好后半篇文章，加快布局綠色加工、文旅融合、農業社會化服務業等產業。

聚焦縣與中心鎮這個關鍵節點，成都提出推動農村集體經濟收入基本達到10萬元以上，培育一批集體經濟年收入1000萬元以上的村等具體目標。

聯動

融合七個方面，構建新型關系

現代都市與大美鄉村雙向奔赴，具體從哪兒發力？全會提到了七個方面，包括推進規劃融合聯動、功能融合提質、產業融合共興、人才融合互動、文化融合發展、創新融合賦能、治理融合聚力。

成都提出，就是要以“七個融合”為重點，加快提升農業、農村、農民現代化水平，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系。

雖然有了具體的指向，但城與鄉要達成上述七個方面的融合，難免缺少突破口，牽頭方也比較模糊。

此前，成都創新推出了“一三圈層區域結對聯動發展”，這是成都貫徹新發展理念、服務和融入新發展格局的創新實踐，也是深入實施區域協調發展戰略、破解發展不平衡不充分問題的務實之舉。

這一機制推出以來，區市縣聯動結對的積極性很高。記者從全會上了解到，一三圈層區域的結對聯動已有實質性進展。成都市崇州市委書記陳茂祿給記者介紹：“作為結對區縣，（成都市）青羊的產業、功能、人口已經外溢到了崇州，一些企業已經搬遷落戶。”對于崇州而言，承接中心城區的產業轉移，也能增強自身的產業實力。

如今，這種結對關系在城鄉融合高質量發展中，或許能發揮更大的聯動效應。

“‘7個融合’在崇州和青羊之間都能有所體現，我們的融合可以是全方位的。”陳茂祿談到，最突出、最優先的就是剛才說的產業融合，然后是功能，接下來還有文化、創新、治理等方面，“有的是合作，有的是聯動，有的是學習”。

同樣憧憬以結對聯動的方式來破題城鄉融合發展未來的，還有成都市都江堰市委書記蔣蔚煒。他談到，都江堰已經與錦江區形成了文旅資源上的聯動，提升城市游、景區游、鄉村游的產品與服務；與高新區也正在洽談創新資源上的聯動。

當然也有人提到，結對的區域需要進一步在產業上增強互補性、或是協同性。只有這樣，規劃、產業、功能、人才才能真正走到融合這一步，才能真正形成城鄉之間互為支撐的韌性與穩定。

激活

一手抓底線，一手重市場

城鄉走向融合，暢通要素流動是應有之義。透過全會發現，成都此番一手抓住市場導向，另一手則抓牢底線思維。

“促進城鄉融合發展，核心是要素，重點在改革，關鍵靠市場”，是成都的最新表述。從中可以看到其推動人、地、錢等要素雙向流動、高效配合的路徑選擇——以產業導向為基準，市場化改革貫穿始終。

成都市政協秘書長、機關黨組書記楊東升談到：“我們農村有很多要素、很多資源，需要人才來操盤，或是通過市場手段來整合。但目前農村的現狀是，經營人才缺乏，大家識別不了要素，又或者拿到要素也‘搞不活’”。

楊東升據此建議，通過新一輪的城鄉融合互動，給鄉村引入優秀企業家，讓專業的團隊與鄉村集體經濟組織的班子結對，合力找到集體資產的盤活之法。

不過，鄉村的產業有個特點，它并不以行政區劃為界。譬如相鄰兩個鄉都在種桃種獼猴桃，毗鄰地區一起種川芎種茶葉，這是地理條件決定的。由此，成都專門提出試點“村莊經營計劃”，推廣多村合作、整鎮組團、跨鎮抱團等片區組團模式。以營建產業的思路，吸引資本下鄉，帶來更多源頭活水，盤活農村的資源資產。

在“暢通要素流動”的課題下，人口、土地的流動更為重要。

目前，成都的農村正活躍著一批優秀的產業帶頭人，他們來自城市，“十分難得、十分寶貴，但總體上數量還不夠多，集成效應也不夠大”。記者了解到，成都的政策將直面入鄉創業城市人才“融入難、扎根難”的現實困境，為城鄉融合發展打造一支能流動、留得住的強大人才隊伍。

搭好從城到鄉的橋，還得鋪好從鄉進城的路。在推進以人為核心的新型城鎮化的當下，成都在推進農業轉移人口市民化的同時，額外提出：“在農民徹底扎根城市之前，為農民留好農村、農業這個‘根’，讓農民在城鄉間可進可退”。

成都市農業農村局黨組書記、局長古建橋提到，他們最近一次調研顯示，八成的村民認為“鄉村振興主要依靠組織，而非靠自己”。激活人口這個要素，不僅要讓其城鄉間互通無礙，還要激活那些留在鄉村的人口，讓他們發揮主動性、積極性，形成做產業、搞經濟的活力、動力。

針對土地要素，成都早就在探索喚醒農村沉睡的土地資源。早在2015年，郫都區被國家確定為集體經營性建設用地入市改革試點之一。從試點擴展開，2022年成都農交所四個試點區縣公司促成交易151宗，成交金額3.88億元，還實現農村閑置資產處置交易規模近1.2萬億元。

在新一輪城鄉融合高質量發展中，成都將繼續推進“三類地”改革，盤活承包地、宅基地和農村集體經營性建設用地，處理好農民與土地的關系，在發展中解決“農民退出意愿不強、農村閑置土地尚未有效利用、集體土地入市試點機制還不健全”的問題。

值得注意的是，盤活土地有個至關重要的前提條件——要在確保土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的基礎上進行。

記者從全會上獲悉，“確保耕地數量不減少、質量有提升”“決不能突破生態保護紅線”“堅決遏制耕地‘非農化’、嚴格管控‘非糧化’”“嚴防資本下鄉炒地，城里人到農村買宅基地的口子堅決不能開”……成為強調再三的剛性約束。

“怎么樣既守住底線，又激發農民的積極性、集體經濟組織的積極性、社會資本的積極性，以及用好閑置土地和資產。”成都市規自局黨組書記、局長胡斌談到，“這些度怎么把握，這些文章具體操作過程總怎么寫，非?？际炙?rdquo;。