中國政法大學教授王燦發：生態環境法典編纂具有四個特點

在環境資源法領域中，生態環境法典編纂是一個非常重要的議題。 2023年9月公布的十四屆全國人大常委會立法規劃明確提出，要積極研究推進生態環境法典和其他條件成熟領域的法典編纂工作。上月22日，全國人大常委會法制工作委員會發言人臧鐵偉透露，目前全國人大常委會正在穩步、有序地積極研究推進生態環境法典編纂工作。 那么，我國生態環境法典有何特點？目前遇到哪些挑戰？下一步可以采取哪些措施推進法典編纂工作落地？帶著這一系列問題，《每日經濟新聞》記者（以下簡稱NBD）對中國政法大學教授、中國政法大學污染受害者法律幫助中心主任王燦發進行了專訪。 從學術議題變成國家命題 NBD：您能否就目前正在推進研究制定的生態環境法典的特點做一下簡單介紹？ 王燦發：第一個特點，是研究先行。環境法典作為環境法律體系化發展到高級階段的選項之一，國內學界已經積累了不少關于環境法典編纂的成果。 十多年前，學界就已開始了對生態環境法典的研究。我們在2010年曾寫過一份研究報告，叫《制定生態環境法典必要性和可行性研究》，當時是受環境保護部（現生態環境部）政策法規司委托來做的這項研究，并形成了幾萬字的研究報告。 幾年前，又有機構組織專家進行系統研究，并正式出版了生態環境法典草案專家建議稿。近年來，中國法學會環境資源法學研究會組織學者們也進行了一系列研究，翻譯了一些國外生態環境法典，并發表了大量有關生態環境法典編撰的論文。 第二個特點，黨中央對生態環境法典編纂非常重視。2021年4月24日，全國人大常委會公布立法計劃，提出“研究啟動環境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作”，這意味著環境法典編纂不再是單純的學術議題，而是已納入立法機關視野的國家命題。 第三個特點，是各部門相互配合。如今，全國人大已經成立環境法典編纂專班，有關工作涉及多個相關部門，比如生態環境部負責污染防治、法律責任相關的編纂工作，并也組織了專班；自然資源部、國家林草局等部門均組織專門團隊來負責環境法典編纂工作，所以多個部門都在相互配合。 第四個特點，是有良好的政治環境。我國從黨的十八大以來一直強調推進生態文明建設，而生態文明建設需要最嚴格的制度、最嚴密的法治來提供可靠保障，這為環境法典的編纂提供了良好的政治環境。 NBD：編纂一部法典牽涉面非常廣，您認為我國編纂“環境法典”需要如何處理好與《民法典》《中華人民共和國刑法》等法律的關系？ 王燦發：我國已經有了《民法典》，而《民法典》中有一章專門談到環境侵權，《中華人民共和國刑法》中有一節專門規定了破壞環境資源保護罪，因此處理好環境法典與《民法典》《中華人民共和國刑法》的關系非常重要。 我認為，《民法典》中有關環境侵權的那一章，并不能完全涵蓋對民事環境法律關系的調整。 因此，環境法典的編纂應該民事、行政并重。不用擔憂環境法典與民法典有內容方面的重復?！睹穹ǖ洹芬呀浺幎说膬热荩h境法典仍可以規定，但《民法典》未規定的環境方面內容，生態環境法典應加以補充、完善。 至于環境法典與《中華人民共和國刑法》的關系，《中華人民共和國刑法》中有關環境犯罪規定比較零散，未形成完整的體系，但在環境法典當中，專門對環境犯罪作出十分系統的規定也不太現實。我建議，在環境法典中可以規定環境犯罪的罪狀，具體刑事責任的追究，仍要依據《中華人民共和國刑法》的規定。 目前進入實體性編纂階段 NBD：與《民法典》比較，您認為環境法典編纂目前遇到主要的挑戰和難點是什么？進度如何？您如何看待這些難點？ 王燦發：與《民法典》比較，生態環境法典的起草要比《民法典》困難得多，遇到的挑戰、問題也更多。 首先，《民法典》的歷史比較長，而且民事法律和刑事法律關系的調整，理論方面也比較成熟。而環境法是我國法律體系中的新興部門，許多理論還不夠成熟，法律關系也不夠穩定。因此，用一個統一理論來“統帥”環境法典內容時，會遇到很大困難。 《民法典》雖然調整了許多法律關系，但調整的是平等主體之間的民事法律關系。環境法典則不一樣，它既調整民事關系，也調整行政關系，甚至財收、稅收關系，涉及的調整對象特別廣泛。所以環境法典方面的起草工作非常困難。 其次，環境法典還涉及諸多管理部門，而不同管理部門負責實施的法律有較大不同，因此統一到環境法典中，能否建立統一制度的爭議很大。尤其是要不要規定管理體制、又該如何規定，可能都會產生很大爭議。 另外，環境法典涉及的法律法規也特別多?！睹穹ǖ洹飞婕皫撞糠桑幾氕h境法典可能要涉及幾十部甚至上百部法律、法規，因此把這些法律、法規內容都集中到環境法典中，難度可想而知。 還有一個難點，由于環境法屬于我國法律體系中的新興部門，環境問題會隨著經濟的發展發展變化，比如大氣污染防治法，在上世紀80年代主要是解決煤煙污染問題，到90年代主要是解決二氧化硫污染和酸雨問題，進入21世紀，則主要解決汽車尾氣污染和細顆粒污染問題，下一步將要解決臭氧污染問題。平均每隔10年，大氣污染防治法就需要一次較大的修改。這就產生了法典的穩定性與法律規范變動性關系處理的困難。 至于編撰進度，環境法典目前已經進入了實體性編纂階段，全國人大常委會法工委已經向有關部門提出建議草案的時限要求。目前，有的部門已經接近完成其需要承擔的任務，有些專家也在起草自己的草案，各方面都在穩步推進。 我認為，任何一部法典的編纂不可能沒有困難、挑戰，關鍵是明確難點并探討解決辦法。我對我國環境法典的編纂充滿信心。 正如前面提及的適度法典化，我國不一定要編一部面面俱到的環境法典，可以多編入成熟的法律，此外還需抓主要矛盾，把主要問題、主要制度、主要原則確定下來，先搭出大框架，具體內容今后可以不斷完善。 NBD：在環境法典編纂各方面條件已趨于成熟的情況下，下一步可以采取哪些措施推進法典編纂工作落地？ 王燦發：在黨中央指引、全國人大和多部門努力下，我國環境法典編纂工作已經開始落地，我認為下一步應盡快出臺草案，然后廣泛征求意見、集思廣益。 當前有關法制建設仍滯后 NBD：當下我國各領域都在為實現“雙碳”目標積極努力。據您觀察，近幾年涉“雙碳”訴訟呈現哪些特點？ 王燦發：“雙碳”訴訟在國際上一般被稱為氣候變化訴訟，我們觀察到，我國涉“雙碳”案件數量較多且呈逐年上升趨勢。 前幾年，中國最早的環保社會組織之一“自然之友”，在我們中國政法大學環境資源法研究和服務中心（又稱“污染受害者法律幫助中心”）支持下，在甘肅提出一個棄風棄光的訴訟，這一案子已經調解解決。另一個有關寧夏的案子還在訴訟中，這些均屬于典型的氣候變化訴訟案件。 據最高人民法院統計，自我國簽訂《巴黎協定》以來，全國各級人民法院一審審結涉碳案件112萬件，涉環境監測數據、碳排放數據弄虛作假等，均屬于氣候變化訴訟范圍。很明顯的一個特征是，涉碳糾紛的案件數量和案件類型逐步增加，并且呈現進一步增加趨勢。另外，“雙碳”訴訟涉及范圍也越來越廣泛。 但我國“雙碳”訴訟目前還不夠成熟，缺乏技術方面的支持，比如我國環境司法人員需加強相關專門培訓、一些案件審理還缺乏充分法律根據等。 不過，我國針對相關政策或訴訟主體權利的訴訟比較少，國外的氣候變化訴訟則大多是針對政府政策、大型企業提起訴訟。在這方面，我國還需繼續努力。 NBD：我國針對“雙碳”的政策和立法存在哪些不足？又該如何破除阻礙？ 王燦發：首先，碳達峰和碳中和的政策和立法不夠健全。這表現為缺乏專門的立法、現有政策和立法碎片化等。目前，仍然難以看到這方面的專門立法能夠很快獲得通過。 其次，缺乏有效的管理和激勵制度。實現“雙碳”目標需要采取一定的激勵措施，但當前進展報告制度、碳評價制度、信息發布制度、年度報告制度和責任追究制度都尚未完全形成。此外，有效的監督管理和協調機制也尚未完全建立。 我建議，盡快健全“雙碳”政策和法律法規體系，其中包括制定可行的框架立法、制定單行的立法、盡快出臺碳排放權交易條例等。 有關部門也應當制定實現“雙碳”目標的具體措施，進一步加強地方性“雙碳”立法。在立法內容方面，應該明確立法目的、設立明確目標，還要強調目標責任制，建立高效管理體制。 同時還要確立一些重要制度，比如碳排放權交易制度、碳稅制度、碳評價監測制度、碳足跡標簽制度等都應建立起來。另外，應給各個不同主體設立明確義務，建立完善的實施程序，同時要有嚴格的違法責任。這樣，“雙碳”政策和立法才能健全起來。 環境法本身是創新性法律 NBD：有觀點認為，碳排放權交易制度是解決氣候變化問題、實現“雙碳”目標的核心手段，然而，不論是在規范抑或學理層面，碳排放權的法律屬性這一核心問題仍未得出定論。對此現象，您怎么看？ 王燦發：我認為，碳排放權交易制度僅僅是解決氣候變化問題眾多制度中的一項制度。而且，我認為它也不是實現“雙碳”目標的核心手段，因為碳排放交易制度雖然可以提高減排效益，但對碳排放量的直接減少并不會起非常大的作用。 碳排放權交易制度需配合碳排放總量控制制度和碳排放許可證制度，才能夠發揮其作用，但是我國的碳排放總量控制制度和碳排放許可證制度還未建立起來，所以碳排放權交易制度當前能起到的作用應該是有限的。 外界對于碳排放權的法律屬性確實有很大的爭論，即碳排放權究竟是一種什么樣的權利？法律界對其屬性認識不一，有的認為其是用益物權、準用益物權，也有的認為其是準物權。因此立法時，我們無需爭論它的性質，按部就班推進工作就行。 另外，我國環境法有一些比較特殊的理論，與傳統法律原則不一樣。比如傳統法律有法不溯及既往的原則，但環境法在許多情形下適用溯及既往，比如發達國家要對它們過去排放造成的氣候變暖承擔責任，所以環境法有很多與傳統法律原則相悖的原則、規則。 因此，無需在碳排放權法律屬性方面有太多爭論，因為環境法本身便是一個創新性法律。 翻譯 搜索 復制