新提“深化零基預算改革”，用意何在？

自零基預算進入我國以來，大約經歷了三個時間節點。

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20世紀90年代，是初次引進之時。 

在我國傳統的預算編制工作中，最大的特征之一就是基數的存在。以前年度的預算數額，延伸至下一年度，新的預算根據物價與工資水平的變動，以及方案修改的需求，在以往的預算基數上進行酌情增減。

安徽省財政廳預算處負責人曾解釋，以往如果某部門上一年度預算為1000萬元，那么本年度大概率會以此為基數，向上浮動。 

然而，零基預算概念的出現，改變了財政資金的分配方式，“基數”不存在了，一切從實際需要出發，不受以往預算安排情況的影響。這與我國長期采用的“基數+增長”預算編制大相徑庭。

只不過，一開始引進這個概念，并沒有達到理想效果。

中山大學政治與公共管理學學院教授馬駿曾在2005年發表的《中國的零基預算改革》一文中提到，通過對一個樣本省份的調查發現，2001年部門預算改革之前，“零基預算并沒有系統和全面的實施，其運用范圍主要局限在財政部門”。 

2014年《預算法》頒布，為加快建立和完善現代財政制度提供了強有力支持。在新的制度環境下，零基預算理念重新為各地區所重視，如廣東、天津、貴州、陜西、上海等地區，紛紛開展新一輪的零基預算實踐探索。 

但這一次的探索有效者依舊寥寥?！赌戏街苣吩鴪蟮?，2014年，在反腐倡廉、經濟增速放緩的壓力之下，“零基預算”改革在廣東落地，從省級到珠海、清遠、中山等地市，相繼開展改革試點。但零基預算僅在珠海實行兩年，就畫上了休止符，“各個部門最后報上來的預算總數大大超過珠海的可支配財力”，預算編制又恢復到了傳統的“基數+增長”。 

雖然零基預算依舊沒有大范圍推廣，但它也沒被拋棄。國務院2021年制定出臺的《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》明確提出，要“堅持量入為出原則，積極運用零基預算理念，打破支出固化僵化格局”。 

著眼于破除部門預算支出的固化格局，零基預算又被拾起來，出現在更多地方政府的預算編制指南中。 

此次，黨的二十屆三中全會審議通過的《決定》，在“深化財稅體制改革”中單獨提及：深化零基預算改革。 

深化：增強量入為出意識

上海財經大學教授鄧淑蓮分析，零基預算在編制預算項目時，它不以過去的預算基數為依據，而是從“零”開始重新評估審核。如此一來，可以提醒決策者更多關注預算數額本身，而非增加額。

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雖然零基預算帶來的好處顯而易見，但其執行并非易事。難點的焦點便在于，“從零開始重新評估審核”。

一是評估標準。在前些年的探索中，馬駿調研時發現，采取傳統的方式，大多數項目能分到一點預算撥款，雖然每個都不多，但總能得到一些。若是采取零基預算的方式，專項資金反而難以得到保證，因為在具體操作過程中，“在職能和目標不明確的情況下，很難對預算進行真正意義的、科學的排序”。不能真正地排序，就難以分清資金分配的輕重緩急，也難以達到從零開始做預算的預期效果。

二是評估成本。鄧淑蓮提到，每個部門每個項目的每一個名目都要核算成本，“真正地從零開始規劃預算，特別耗時耗力”。所以，參考過去的做法，零基預算主要被用于成立新項目之時，對于那些非連續性的、非經常性的項目，可以從零基數開始。“如果把每年都有的項目，也拿來做零基預算。從實際操作的角度來看，花不起時間，也耗費不起這個人力”。

此次黨的二十屆三中全會要求“深化零基預算改革”，在鄧淑蓮看來，是在“習慣過緊日子”的背景下，通過零基預算改革，在更大范圍推行量入為出、以收定支的意識和理念，“讓大家知道，原來的基數是可以被打破的，根據現有的收入，我們需要重新分配資金”。

由此，給優化支出結構、提高財政使用效益撕開一道深化改革的口子，有利于政府削減不必要的支出，讓真正重要的項目能夠得到重視。

改革：創新打法與頂格推進 

這些年，越來越多的省份加入零基預算改革的探索，在新的發展語境下累積走深走實的經驗。

譬如，2020年上海市的預算報告中提出，要“深入落實零基預算理念”“著力優化財政支出結構”。

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2021年，廣西組織推進自治區本級零基預算改革，出臺《自治區本級零基預算改革實施方案》和《關于推進自治區本級部門零基預算改革工作的補充通知》，在前兩輪審核過程中盤活存量項目支出181億元。

還有蕪湖，自2021年以來，在安徽省內首個探索實施零基預算改革。通過破基數、立項目、抓統籌等創新“打法”，取得了壓減專項資金數量、重新評估財政項目等階段性成效。最新入選了“中國改革2023年度地方全面深化改革典型案例”名單。

紹興亦將“強統籌、破基數、重標準、提績效”的預算改革模式，全面應用于部門預算編制工作。2024年市級部門單位資金收入49.6億元全部納入預算管控，清理收回存量資金40.4億元，統籌用于保民生保發展等重點領域。

安徽的零基預算改革，陣仗比較大，屬于頂格推進。 

2021年，剛到安徽工作不久的省長王清憲拋出一個問題：提高財政投入質效的理想化方案是什么樣的？

想要集中財力辦大事，財政資金的分配方式必須優化，使用效率必須提升。時任安徽省委書記韓俊提出“全面實施零基預算改革，構建該保必保、應省盡省、講求績效的資金管理體制”，為改革定調。王清憲則多次召開改革研討會、推進會，研究部署預算編制工作。 

2022年6月，安徽省政府印發《安徽省全面實施零基預算改革方案》。2023年，是安徽省全面實施零基預算改革的首個完整年。 

據《人民日報》報道，安徽省全面清理重塑185項支出政策。2023年預算，安徽省級146個預算項目數較上年減少482個。改革以來，累計收回中央及省安排的各項沉淀低效資金216億元。 

“要因地制宜，穩妥推進零基預算改革，通過一些地方的先行先試積累經驗。”中國財政科學研究院研究員趙福昌在接受媒體采訪時談到，雖然全面開展預算編制零基化改革的條件尚不成熟，但各級各地財政部門和預算單位應秉持零基預算理念，既做好重點支出保障，又減少不必要的支出，不斷提高財政資金使用效益。 

《預算法》明確規定，“各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出。”從嚴從緊用好財政資金，必須管好預算這個“總開關”。