對話｜如何走出新一輪園區“生死局”？

每經記者 楊棄非    每經編輯 何小桃 劉艷美    

編者按：作為區域經濟發展的“最小單元”，產業園區已經到了轉型時刻。隨著新一輪科技革命和產業變革加速演進，越來越多的新產業、新模式、新業態不斷涌現。產業之變，意味著發展邏輯之變，園區也要隨之作出相應改變。

在各地爭相布局未來產業的背景下，園區建設如何找準定位、精準發力？本期「園區經濟觀察」，我們對話專業研究者，從前瞻視角出發，探討產城發展之路。

新一輪園區建設熱潮正愈演愈烈。

早在2020年，深圳就提出將打造20個先進制造產業園；上海連續3年推出53個市級特色主題園區；到今年，武漢、杭州、成都等城市亦紛紛發力園區建設……

Wind數據顯示，自2020年起，我國產業園區建筑面積以每年1.4億平方米的速度增加，照此趨勢，2025年全國園區建筑面積將達到62億平方米。

不過，此前不少產業園區面臨空置率較高的困境，是否還有進一步增量空間？在中國社會科學院工業經濟研究所區域經濟室主任、西部發展研究中心主任葉振宇看來，不足和過剩在不同城市并存是我國產業園區發展的結構性矛盾；而在新質生產力的發展要求下，不同于傳統產業園區、能夠適應新業態的產業載體更顯不足。

一個事實是，新一輪產業園區的“競逐者”均已將未來產業納入城市發展的重點方向。如何讓產業園區擺脫傳統工業思維、進化為適宜于創新的“培養皿”，也將是其面臨的全新考驗。

葉振宇提到，傳統產業園區的思路是產業鏈延鏈補鏈強鏈的做法，而如今產業園區高質量發展的著力點應該逐漸轉向完善創新環境。同時，要警惕未來產業的扎堆發展，避免留下新的“問題園區”。

園區發展結構性矛盾突出?

城市進化論：近年來，不少城市正在對產業園區進行新一輪謀劃。在您看來，城市是否正在拉開新一輪“園區熱”？其原因何在？

葉振宇：這一輪產業園區建設跟之前不太一樣，主要集中在中心城市，因此還不能稱之為“園區熱”。這實際上是在高質量發展過程中，中心城市根據產業發展需要，對過去的產業園區進行轉型升級，對產業布局的重塑。

為什么會在中心城市率先出現？因為隨著傳統產業競爭優勢減弱，這些城市已經進入必須加快發展新興產業、未來產業的階段。而且經過多年發展，這些城市服務業占比已經很高，通過園區調整、建設一些產業承接平臺，也是提振實體經濟的需要。而新業態或者新模式發展，跟傳統園區的運作模式不一樣，需要新的產業承接空間。這是城市占據未來產業制高點的重要舉措。

城市進化論：一些城市產業園區高空置率的討論不絕于耳。如何理解“一退”和“一進”的關系？

葉振宇：園區空置率高的情況一直存在，特別是中西部一些三線甚至四線城市的園區。有些園區標準廠房建了很大一片，卻承接不了產業轉移項目，招不來商。

事實上，產業園區存在一種結構性矛盾——東部發達地區和中西部中心城市，因為建設用地指標的限制，低效的存量土地又調整不出來，產業空間比較緊張，很多項目甚至落不下來。但在相對偏遠、行政等級比較低的市縣，產業園區空置率比較高，這兩種現象同時存在。

對于空置率較高的低效產業園區，如果是在都市圈內且距離中心城市不遠的縣市，可以由中心城市產業園區托管運營，推動產業園區的合作。此外，也可以對城市內部的產業園區進行整合，比如成立專業化公司進行“一區多園”式的運營，或者在不設立公司的情況下對產業園區進行規范化、標準化升級，從而實現整合運營。這些都需要地方強有力地推動。

當然，還可以考慮轉換園區的功能，比如有些地方本來就適合發展文旅、物流，可以適當發展一些服務業，或者通過產城融合的方式盤活園區低效用地。通過重新再定位，可以把存量產業用地盤活起來。

城市進化論：有觀點認為，園區經濟正在邁入4.0階段。面對新時期新需求，園區經濟應向何種方向轉變？

葉振宇：總體來說，我國產業園區已經到了需要轉型升級的階段，過去存在低效用地的問題，園區規劃不合理、管理模式比較粗獷，這些都需要調整，而且產業新形式、新業態不斷出現，需要新的組織方式和布局形態相適應。

針對轉變的方向，我認為有幾個方面。

第一是園區的智慧化轉型，一些高新區已經開始向智慧園區轉型。第二是綠色化轉型，包括低碳、低能耗建筑的建設，化工產業的循環園區建設，以及環保設施的改造升級等。第三是管理的高級化，以匹配產業發展的新階段、企業發展的新需求。

第四是政策的規范化。《公平競爭審查條例》不允許園區通過土地和優惠政策招商引資，園區需要更有效的政策工具，以符合國際化的營商環境水平。比如，可以通過孵化企業、支持企業創新來推動招商，特別是對于層級較低的城市，可以通過在一線城市建設孵化器并提供戰略性天使投資，吸引科創團隊或者初創企業孵化，項目到一定階段之后導入地方，便能成為推動地方產業升級的重要力量。

第五是運營的專業化，過去絕大多數園區是由地方政府推動實施、依托地方政府平臺公司開發，下一步需要專業性園區企業參與運營，進行市場化規劃、開發、建設、運營、管理。

未來產業園區不應盲目追求

“三年成型，五年成勢”

城市進化論：當前不少城市都在積極發展“未來產業”，園區建設應如何適配未來產業的發展需求？

葉振宇：第一，不能用改善傳統產業園區軟環境的思路來發展未來產業園區，而應從未來產業本身的屬性出發，引導優質要素聚集，為新興市場主體提供更加寬松的發展空間。很多未來產業可能需要十年、二十年才能具有市場前景的產業化，因此不能用以前“三年成型，五年成勢”的短期化政策來發展，地方政府需要轉變思路。

第二，要有很好的應用場景。場景對新興產業發展非常重要，當新技術概念化、工程化之后，需要通過與應用場景的結合來打磨成型，應用場景對于新技術能起到熟化的作用，因此政策需要著力于為新業態提供更好的應用場景。

第三，產業配套與傳統產業的上下游補鏈強鏈的思路也不太一樣。未來產業有很多技術是顛覆性的，會對很多行業帶來變革，要針對這種技術特點配套相應的平臺，以及人才、資金、服務等創新資源。

第四，在產城融合方面，未來產業的從業者大部分是年輕高技能型人才，他們要有相對舒適、宜居、能夠休閑、讓年輕人喜歡的青年友好型城市環境。正因為這類人才對居住環境、生活環境有較高的品質要求，所以未來產業園區與過去傳統園區勞動力密集型產業發展的思路也不一樣。

城市進化論：您提到未來產業存在扎堆發展的現象。城市應如何用好園區，合理、有效助力產業的前瞻布局和未來發展？

葉振宇：未來產業本身不確定，技術不成熟、產業化前景也不明晰，很多城市建未來產業園區可能是一種浪費，應先由一線城市和少數科教資源較好的二線城市開展探索。

但要說明的是，如果產業項目是市場主體推動的，那么這種現象從全國層面看可能會出現同質化發展的現象。然而，這種現象的背后可能是企業基于不同的技術路徑的投資布局，那么這種情況就應該被允許。為此，地方政府如何以不變應萬變？首先應該對未來產業有相對清晰的規劃，包括對成長性市場前景有基本的判斷，科學決策才避免盲目的招商引資、發展未來產業。

當然，如果一個地方既有產業豐富、多元，就可以為對未來產業發展提供更好的應用場景。但未來產業可能出現“無中生有”的現象，這種現象往往跟城市的科教資源、對于接受新產業的開放水平有一定的關系。對此，如果地方政府能拿出更精明的政策，就可能出現“無中生有”的現象。

城市進化論：一些產業園區傾向于引進接近產業化中后期的項目，并不注重早期項目培育；而一旦項目實現產業化，又有遷出產業園的需求。在您看來，應如何轉變園區發展思維，彌合園區所求和企業所需的錯位？

葉振宇：很多產業園區有考核目標，招商引資傾向產業化中后期項目，也有些園區愿意承接一些早期項目。一般來說，有相對清晰發展路徑的產業園區特別是一些國家級高新區，一般都是兩手抓，以實現“長、短期結合”。

一種操作方式是圍繞產業鏈進行規劃。我去過一些東部沿海城市，新能源、新材料園區會引進大的項目、頭部企業進來，同時也會引進處于孵化階段的項目，是預期這些孵化項目將來能夠為頭部企業的產業升級提供配套服務，還有一些是頭部企業自身孵化的項目也放到園區中，也是為了服務頭部企業產業戰略布局，這樣對于產業園區的產業鏈完整性和高級化都是有好處的。

推動產業園區和地方行政區整合

城市進化論：用地是園區體制機制創新的核心要素之一。在您看來，應如何更好進行用地規劃和配置，滿足當下產業園區的發展需求？

葉振宇：深圳也好、上海張江也好，園區產業用地緊張是事實，但同時低效用地占比又相當高，有些一線城市高達40%。低效用地是指沒有達到既定的畝均GDP、畝均產出、畝均稅收或者畝均投資強度的用地。對于當下的中心城市來說，一個重要的問題就是怎樣應對低效用地占比較高的問題。

我認為，整治低效用地需要強有力的手段。比如對低效用地的回購，現在處于房地產投資相對“低潮”時期，是地方加快回購低效用地的好機會。

另外，對于新開發用地的轉讓，可以以出租取代一次性出售，以便未來能及時調整用地。還有一種方式，就是根據企業的需求開發一些園區辦公樓并進行出租，讓企業能輕資產發展。

城市進化論：產業園區也存在資源調配權不足的問題。在您看來，如何解決產業園區權責不匹配的問題，實現園區效應的最大化發揮？

葉振宇：園區這個問題比較突出。產業園區管委會通常是政府派出機構，不是地方一級政府，這意味著很多事權掌握在屬地政府手中，包括工商登記、土地審批、建規審批等各個方面。所以，這涉及到體制機制改革的問題。

產業園區管委會要成為一級政府，就要調整行政區劃。現在有一個趨勢，就是產業園區跟地方行政區進行整合，園區管委會負責人可能是來自地方政府的一、二把手，以綜合服務中心的形式實現政府職能在園區的直接派駐，這樣就能理順“園區事園區辦”。

還有比較大的一塊是社會服務。一些園區里有村莊、有居民，社會事務也需要地方政府配套提供。如果行政區跟產業園區整合，相對來說就更順了，也可以減輕園區管委會的負擔，直接就讓屬地政府進行管理，讓產業園區聚焦主業。

另外，現在產業園區管委會職能很多，但是人很少，大量使用借調、臨聘人員，導致管委會干部隊伍素質參差不齊，流動性大，不穩定，也影響產業園區的長期發展。

我建議產業園區管理未來的發展方向是，政府管規劃、提供相應配套公共服務，具體的運營管理由園區專業企業管理，包括招商引資、產業培育、平臺建設，走向市場化

城市進化論：面對眼下的發展階段，產業園區應如何進一步引領和推動體制機制創新改革，還有哪些關鍵探索方向？

葉振宇：并不是所有產業園區都能推進體制機制改革，但是很多改革確實落在了產業園區。產業園區如何承接體制機制改革？就是要擴權賦能。

第一，在行政體制改革上，包括土地、規劃、項目審批的擴權，一些市級的審批權限直接下放到產業園區管委會，不用產業園區管委會審批完還要到政府職能部門再研究通過，而是直接到市政府會議通過。

第二，產業用地的空間改革，結合二十屆三中全會中土地管理制度改革的方向，可以進行先行先試，因為產業園區是一個界限相對清楚的空間單元。

第三，產業園區是未來創新的重要空間單元。隨著我國進入更高收入的發展階段，越來越依賴創新，傳統產業也到了成熟階段，很多產業產能達到頂峰，很難再進一步擴張。產業園區在新產業培育、技術成果轉化方面大有可為，所以跟當地高校、科研機構更好地合作、把成果轉化出來，在本地實現產業化，這就需要產業園區科技體制改革。

記者|楊棄非

編輯|何小桃?劉艷美 杜恒峰

校對|趙慶

封面圖片來源：每經記者 張建 攝

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