大國點名，最新省級“分工”來了

每經記者 楊棄非  余蕊均    每經編輯 劉艷美

圖片來源：VCG211510822013

“四梁八柱”搭建5年后，國土空間規劃終于走進公眾視野。

近日，國務院陸續批復南京、廣州、深圳、成都等重點城市國土空間總體規劃，其中，“重要的中心城市”“先進制造業基地”“科技創新中心”等功能定位引發廣泛關注。

過去，各種空間規劃類型很多，相互之間協調不夠，交叉重疊較多。2018年，在新一輪國家機構改革中，自然資源部掛牌成立，著手將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”。

作為各類開發保護建設活動的基本依據，國土空間規劃通過體系重構，直接將“三區三線”（注：“三區”，城鎮空間、農業空間和生態空間；“三線”的城鎮開發邊界、耕地和‌永久基本農田保護紅線和生態保護紅線）劃定成果帶位置下達，直接落到圖斑上，形成全國統一的“一張圖”。在多位受訪專家看來，這種自上而下編制的約束性規劃，在空間表達的尺度上更具革命性。

帶著“把每一寸土地規劃得清清楚楚”的目標任務，國土空間規劃體系如何落地？

按照自然資源部的說法，不同層級規劃的側重點和編制深度不一樣，其中國家級規劃側重戰略性，省級規劃側重協調性，市級、縣級和鄉鎮級規劃側重實施性。

截至目前，除北京、上海的城市總規已于2017年獲批不再報批外，31個省級行政區中，僅剩湖北的國土空間規劃尚未獲得國務院批復。

省級規劃獲批，省域國土空間有了保護、開發、利用、修復的政策和總綱。如清華大學中國新型城鎮化研究院城市群與都市圈研究分中心主任、清華同衡規劃院副總規劃師盧慶強所言，“批復內容都屬于國家要求，是地方需要認領的‘國家任務’”。

明確“戰略”區域：1個腹地和6大支點

作為規劃期到2035年的空間藍圖，國土空間規劃描繪的目標定位備受矚目。

在國務院6余萬字的批復中，“戰略”一詞出現了230余處，含量非常高。自然資源部相關負責人此前表示，這輪規劃審批是按照“管什么就批什么”的原則，中央政府主要審查“地方怎么落實國家戰略”，至于各地怎么按照中央的管控目的和戰略進行發展，由地方自主決定。

也因此，在大的空間格局上，規劃既強調各地要深度融入長江經濟帶、粵港澳大灣區建設、西部大開發等重大國家戰略，同時在具體表述上，又有較為明顯的差異。

其中，四川是唯一的“戰略腹地”，山東和山西分別是“北方地區經濟發展的戰略支點”和“支撐黃河流域生態保護和高質量發展的戰略支點”。

各省份最新定位

資料來源：根據國務院批復整理（京滬定位來自2017年批復的城市總規）

此外，沿海地區還有四大“戰略支點”——

作為全國經濟大省和外貿大省，廣東和江蘇要同時打造“國內國際雙循環的戰略支點”；作為最大的經濟特區，海南自貿港的任務是打造“21世紀海上絲綢之路的戰略支點”；坐擁西部陸海新通道出?？诘膹V西，則要打造“西南中南地區開放發展新的戰略支點”。

“只要是國務院批復文件里面的內容，不論出現在文件哪個位置，都屬于國家明確的要求，都是地方需要認領的國家任務。”盧慶強指出。

他表示，2019年8月召開的中央財經委員會第五次會議非常重要，它從大的戰略格局上把國土空間分成了兩類，即所謂的優勢地區和其他重要安全保障地區。“這個戰略格局的內核是區域經濟布局，外在表現形式就是國土空間體系。”

圖片來源：《江蘇省國土空間規劃（2021—2035年）》

值得一提的是，復旦大學經濟學院院長張軍在回應近期市場對“戰略腹地”的關注時也特別強調“中國太大”，各地發展不可能是同一個節奏，比如“北京、上海需要更多發展現代服務業，西部大城市在基建方面還有很大空間”。

他認為，處在追趕階段的地區，需要把一些資源放到供給端，形成更多資本，不斷提升資本存量、改善勞動生產率，從而提高創造財富的能力，“這些都是經濟增長的來源”。

強調功能升級：產業、科創與樞紐能級

“國土空間規劃，從概念上講，就是對我國960多萬平方公里陸地國土和300多萬平方千米海洋國土進行開發和保護的布局安排。”中國國土經濟學會理事長肖金成指出，新的國土空間規劃包含人口分布、產業布局、城鎮建設、交通發展和生態保護等五大要素，體現了“增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力”的要求，有助于區域政策更加精準高效發力。

與這一輪獲批的重點城市均鮮明強調“先進制造業”不同，省級層面目前只有四地被明確賦予“工業”職責，包括“老工業基地”吉林、遼寧，經濟大省山東是“重要的工業基地”，中部大省湖南是“工業發展的重要省份”，體現了與其他地區差異化的功能定位。

圖片來源：VCG111402364310

不過，在盧慶強看來，批復內容更多是基于國家視角來強調一省的核心功能，是綜合考慮區域比較優勢和資源稟賦的結果，但并不是“只有被點名了才做”，“如果你在其他非負面清單方面都能作出貢獻，當然更好了”。

長遠看，地方若發揮主觀能動性，結合區域條件和前瞻選擇，同樣有可能“突圍”，培育形成新的比較優勢。

根據批復，“產業發展”和“科技創新”接下來還將在空間組織方式上“深度捆綁”，推動經濟增長向空間“要強度”“要密度”，而不再是向土地“要指標”。如山東重在“培育高水平創新空間、推進新舊動能轉換”，湖南要著力“打造國家重要先進制造業高地、具有核心競爭力的科技創新高地”。

安徽作為唯一一個“科技創新發展的重要省份”，明確要“保障合蕪蚌自主創新示范區科技和產業創新的空間需求”；領到“西部科技創新中心”任務的重慶則強調，“提升渝西地區產業承接能力，保障科技創新空間需求”。

值得一提的是，為順應各類要素高效流動需求，多個省份都提出了建設“世界級”“綜合性”多個港口群、機場群的目標，樞紐功能也在“一張圖”上進一步強化。

圖片來源：《山東省國土空間規劃（2021—2035年）》

多位專家在受訪時均提到，經過幾十年的發展，中國城市發展進入新階段，大家愈發重視自己在“網絡”中的位置，因而更強調“樞紐”的節點作用，與此同時，在暢通國內國際雙循環的過程中，也需要“樞紐”來轉換。

而在“優勢地區”之外，還有一些地區承擔著保障糧食安全、生態安全、邊疆安全的任務。

批復顯示，西藏、青海、甘肅、黑龍江、內蒙古、山西6個省份被明確作為“生態安全屏障”，它們的省域空間大部分位于主體功能區中的限制開發區域（重點生態功能區）。

此外，三座居于邊陲要地的省份，被進一步委以“安全屏障”重任，包括“國家重要安全屏障”西藏，“西北重要安全屏障”新疆，以及“西南中南地區重要安全屏障”廣西。

“一眼看到底線”：守住邊界、盤活存量

“底線思維”是本輪國土空間規劃體系改革的一大鮮明特征。

自然資源智庫咨詢委員、自然資源部國土空間規劃研究中心原副主任張曉玲表示，地方各級國土空間總體規劃編制中，在不折不扣落實“三區三線”劃定成果的基礎上，還因地制宜劃定了自然災害風險防控、戰略性礦產資源安全保障及歷史文化保護等空間安全底線。

與之相對應的是，在國務院批復中，“筑牢安全發展的空間基礎”被放到突出位置，明確了各省到2035年耕地保有量、永久基本農田、生態保護紅線等控制性指標的具體數值。

這被業內視為與以往規劃批復中最大的不同。有專家直言，“就是要讓大家一眼看到底線”。

當然，基于不同的自然資源“家底”，各地的任務量有所區別，比如到2035年黑龍江耕地保有量要求不能低于24993.00萬畝，內蒙古、河南、吉林、新疆四個省份不能低于10000萬畝，青海、海南、西藏、天津則不足1000萬畝。

但對城鎮開發邊界的約束，擴展倍數幾乎都要求“控制在基于2020年城鎮建設用地規模的1.3倍以內”（新疆為1.35倍以內）。

對此，張曉玲解釋說，這一方面是由我國人多地少的基本國情所決定，“我們不能再走增量擴張的發展老路”，另一方面也是基于對我國當前各類存量建設空間潛力的客觀認知，應該多打存量的“主意”。

中國區域科學協會副理事長、研究員馮奎則表示，國土空間規劃的底層基礎是全域國土空間和自然資源，強調“三區三線”控制性指標，抓住了國土空間規劃的本質屬性，并且能夠對未來經濟社會發展變化情境留有余地，更體現規劃的科學性和包容性。

中規院（北京）規劃設計有限公司副總經理王佳文還提到，中央提出要“推動形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局”。未來，那些集聚能力強的城市群、都市圈，會根據人口和產業的集聚而得到更多用地保障，“所以國土空間規劃會支撐保障發展”。

時間回到2019年5月，中共中央、國務院印發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，標志著國土空間規劃體系的“四梁八柱”基本形成。

以此為起點，2022年國家級國土空間規劃（《全國國土空間規劃綱要（2021-2035年）》）正式印發，此后一年多時間，省級規劃陸續獲批，接下來就將進入更具挑戰性的實操階段。

如張曉玲所言，一些地方在發展思路上還沒有完成從“增量擴張”到“存量盤活”的轉變，無論對地方政府還是企業，做“存量文章”都具有一定的難度。

但做到難而正確的事，“規劃規劃”就不再是“紙上畫畫，墻上掛掛”。

封面圖片來源：VCG211510822013