專訪尹稚：為中低收入群體“減負”，需要政府投入搬走“新三座大山”

每經記者 余蕊均  淡忠奎    每經編輯 楊歡

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2024即將收官，新一年的政策取向不僅影響城市發展預期，更關乎城鄉居民日常生計。站在“十五五”謀篇之際，“城”和“人”的故事將如何續寫？

根據中央經濟工作會議最新部署，明年9大重點任務中，“統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興，促進城鄉融合發展”和“加大區域戰略實施力度，增強區域發展活力”分別被委以重任。

我們注意到，和往年中央經濟工作會議的要求相比，城鄉融合和區域戰略此番不僅被分開表述，著墨篇幅也更多。清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長尹稚認為，二者之所以被放到了更重要的位置上，最根本的原因在于中國追求的現代化，是全體國民共同富裕、城鄉共同繁榮的現代化。

從這個視角講，縮小城鄉差別和地區差距，是我們迫切需要解決的問題。“但中國有句古話叫‘事緩則圓’，”尹稚在接受每日經濟新聞·城市進化論專訪時表示，中國現在面臨的日益復雜的國際國內形勢，恐怕無論下什么樣的“猛藥”，都不會有立竿見影的效果，所以“這是一個長期任務”，“不用把它跟明年掛得那么緊”。

而縣城作為“城尾鄉頭”，這次被中央經濟工作會議兩度點名——不僅要“因地制宜推動興業、強縣、富民一體發展”，還要“大力發展縣域經濟”。

尹稚在受訪時提到，縣城發展首先得有產業，需要因地制宜找到比較優勢。他表示，縣城之所以是推進新型城鎮化建設的重要載體，不是因為它承載的人最多、創造的GDP最大，而是因為“糧食要有人種、邊境要人守、鄉村要人振興、生態要人守護”，這幾個作用是其他地區無法替代的。

進城的“人”

讓他們具備現代化的中高端勞動技能

城市進化論：推進農業轉移人口市民化一直是新型城鎮化的首要任務，但到目前為止，我國的常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率還有比較大的差距，您認為進城落戶主要卡在哪里？

尹稚：其實在一個現代化社會里，城鎮化率的指征性會變得越來越弱。一個最直白的解釋，就是中國老百姓不一定非要生活在城市才能過上好日子。從我們這幾年的觀察看，城鄉雙棲的人口正在快速增長，很難分清楚一個人、一個家庭究竟應該算城市人口還是算鄉村人口。

以我的觀點看，城鎮化率這個指標的重要性會逐漸淡化，不用一直盯著這個數據。因為這個指標來自200年前工業革命初期，那時候人們要是不進城，就找不著非農業的工作，就享受不到公共服務。但那個年代的城鄉差別跟現在肯定不能同日而語。

經過這么多年的努力，我們解決了相對貧困的問題，也在不斷地做公共服務的均等化，交通、通訊、排水等基礎設施也不斷通城達鄉，年輕一代無論在城市生活還是在農村生活，感受到的區別會越來越小。如果住在農村，15分鐘到半個小時，他就能找到一個城市化的地區就業、受教育、享受各種更高質量的公共服務。如果住在城里，他也可以在很短的時空范圍內，重回鄉村，享受田園風光、享受更好的環境質量。這樣的話，他還在意自己一定是城市戶口還是農村戶口嗎？

而且農民工不愿意真正“離開”農村，不單是土地，還有集體經濟的分配權益等附加在土地上的利益。城市里的房地產不會再漲價了，但是農村這部分資產的升值潛力是巨大的。農民看好這件事，這種時候他怎么會著急換戶口呢？

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城市進化論：所以市民化真正的難點是他們進城之后如何融入城市生活的問題。

尹稚：是的。一個農村轉移出來的勞動力，從事非農業勞動到最終融入城市社會，并且具有代際的發展能力，或者叫“階層躍升能力”，從全球的普遍規律看，一般要一兩代人才能夠實現。不是說今天換了戶口本，他就具備城市居民的消費能力了，往往需要歷經幾代人，才能實現對一個陌生社會的完整融入。

我們城鎮化上半場解決了“進得來”的問題，除了極個別超大城市外，落戶沒人攔著了。但你進得來，能住得下嗎？過得好嗎？這些都還沒完全解決。但這也不是一天兩天、幾項政策，就能立竿見影解決的。

實現穩定就業，這是第一要務，如果沒有穩定的就業，他就不可能對未來有任何的期待，你也別指望他真的在這里落戶、真的敢在城里安家。

我們看到，農民工這兩年的落戶訴求其實是持續下降的。疫情前后大概下降了十個百分點，主要原因是他的就業不穩定了。這里面有客觀因素，比如外貿訂單減少等，但還有一些主觀因素，比如到現在為止，各個省市執行的農民工培訓教育計劃，仍然是當初出現“農民工”那個時代定下來的六百多項勞動技能。數量聽著大，其實都是低技術含量的勞動技能，跟現在的產業轉型升級需求和目標是完全不配套的。

城市進化論：這個技能培訓標準過時了。

尹稚：現在的建筑行業，從內到外都開始逐步造樓機化和機器人化了，如果他只會砌墻、木工等簡單勞動技能，沒有高職這個級別的培訓，很可能連生產線都看不了，扛個鋪蓋卷進城轉一圈還是要回家。

所以我一直呼吁，要大幅度提高和改變所謂的農民工勞動技能培訓標準，要在農村剩余勞動力多的地區，大力普及中等職業教育、大力發展高等職業教育。讓所謂的農民工，也就是未來我們成長起來的年輕一代勞動力，具有現代化的中高端勞動技能。

投入的“錢”

多花在連人帶設備的軟環境配套上

城市進化論：有人就會有需求。國家發改委此前表示，新型城鎮化蘊藏著巨大的內需潛力，城鎮化率提高一個百分點能拉動萬億元規模的新增投資需求。在當前環境下，如何更好發揮城鎮化對內需的拉動作用？

尹稚：首先需要明確，中國人的衣食住行，所謂的基礎型消費，已經基本沒什么潛力可挖了。

比如住房，我們以家庭為單位的自有產權住房數量是全球最多的，說白了，該買房子的人都買了，剩下的是真買不起房的，那就應該提供保租房，在城里搞租售同權，讓人家安居樂業。現在的住房問題反映的是結構性錯配，新市民沒有辦法拿到廉價的住房，農民工沒有辦法在城里拿到一個可以負擔的落腳點，這是我們要解決的問題。

再比如家電，絕大部分是耐用消費品，不需要三天兩頭地更換，所以這次大家對家電以舊換新的響應，和20年前的家電購買補貼、家電下鄉補貼相比，也就沒那么強烈。

所以，這種滿足基本需求的消費，除了新能源汽車，基本到頂了。我們下一步真正的消費成長空間應該是發展型消費，就是跟人類的自身發能力建設有關的消費，這里面，教育、醫療是核心。

目前中國人連續受教育年限是低于發達國家的。而醫療的問題，無論從醫療本身的體制變革，還是醫療過程當中，國家、個人、雇傭者如何建立更合理的分擔機制，也都還有很多事情要做。所以老百姓講住房、教育、醫療是“新三座大山”，一點都不夸張。

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城市進化論：這些都需要大量的政府投入。

尹稚：這是肯定的。教育、醫療帶有很強的公共服務屬性，不能指望老百姓用市場化的方式去做。下一步要實實在在提高老百姓的消費能力，為中低收入群體減負，就得把發展型消費里邊政府應該投的東西投夠，依靠政府投入把“新三座大山”搬掉，才能解除大家的后顧之憂，讓他們在日常的基礎型消費中能更上一層樓。

所以這個時候，通過提高政府消費的份額，來帶動新增投資需求是可以理解的。但不能把這種新增投資需求簡單認為是“又要蓋大樓了”。我們必須看到，這個需求和高質量發展過程當中需要的各種軟環境建設是密切相關的，和下一步滿足全體國民物質需求以外的精神需求發展也是有關的，同時還跟我們補齊發展型消費短板進而刺激基礎型消費也密切相關。

城市進化論：這部分錢具體應該怎么投呢？

尹稚：公共服務本身包含了“軟”“硬”兩個方面，這么多年，我們在硬件上的投入力度是非常大的。舉個例子，大家可以看一下“每千人擁有的醫院床位數”，其實很多縣城的床位數是高于超大特大城市的。但縣城缺什么呢？第一，設備水平不高。這么多年的政府投入，都是建房子、建大樓，而對這里面的質量、內涵重視不夠，所以有了大樓、有了床位，還是沒人來就醫，真要看病，還是往北上廣深跑，因此，接下來的政府投入，就不要再投床位數了，而要配上好的設備和好的醫生。

因此，對那些愿意去邊遠落后地區的醫師們，得有激勵機制，應該有更多的補貼。同時除了購買好的設備，也要更加注意后續維護的資金投入，不然出了故障很容易就閑置了。所以，如果說一次性的土木工程建設是“硬件”投入的話，和它的質量提升相關的，后續連人帶裝備的所有這些軟環境的配套也能跟得上。

這個帶動，的確會產生萬億級的市場，但這些錢千萬不要都投到土木工程上。我們并不缺大樓，我們缺的是大師。應該多花錢在“人”的身上，花在可持續運維的這些裝備的購置、升級換代和維護保養上，這樣才能讓砸下去的這些“土木工程”真正發揮作用。

縣城的產業

主動加入更高能級城市的產業圈

城市進化論：這次中央經濟工作會議特別提了要因地制宜推動興業、強縣、富民一體發展。您如何理解“一體發展”？

尹稚：二十屆三中全會此前明確提出“必須統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興”，就是強調三者要綁到一起。

我們的產業發展已經開始出現從城市向外圍地區溢出的態勢，包括產業鏈里的中下游產業，和集群化里面的第二、第三圈層的產業。而溢出的最直接動力，就是尋找更低的物業成本，物業成本降下來，他的本業的投入產出比才能提上去。正是這種溢出效應，給了縣一級單元參與現代產業分工的大好機會。

大家都知道，在一個縣里，想建一個獨立的工業體系、建龍頭企業，幾乎是不可能的，它一定是更高層次的鏈主企業的一個節點，或者鏈條上的一個組成部分。

所以縣城發展，首先得有產業，但是這個產業大概率不是異想天開“蹦”出來的，它得主動加入更高能級城市的產業圈，尋找自己的專業化定位、精細化分工，根據自身比較優勢來把某種產業做大做強。

當然，產業不一定是工業，農業產出好也行，有特定旅游資源也行，但是沒有產業肯定不行。

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城市進化論：所以要因地制宜，找到比較優勢。

尹稚：是的。而且縣城是有多種含義的，我們國家的縣級行政單元1860多個，只有20%是在城市化地區，剩下的80%里面，差不多一半在農業主產區，一半在生態保育地區。這就意味著，80%的縣域考核不應該只算經濟賬。

它之所以叫重要載體，不是說它承載的人最多、創造的GDP最大，而是說它有幾個作用是其他地區無法替代的，包括糧食要有人種、邊境要人守、鄉村要人振興、生態要人守護，這四個目標的實現和“縣”有非常大的關系。

同時，縣城作為“城尾鄉頭”，是一個很好的平臺，科技資源、城市資源下鄉，很難一步到位，直接進村，那就需要縣城作為樞紐和中轉基地。

就拿回鄉養老來說，之前很多青年老年人（60歲~70歲）嘗試過直接在村里租房子，但他們回去之后很快就發現，基礎醫療得不到保障。國家發改委前幾年開始推，每個縣城要有一個高等級醫院，要有一張救護網絡，就是希望先解決這個問題，至少打了120之后，15分鐘內能有救護車來接。

所以我常說縣城是人生的“驛站”，是一個非常重要的聯系城鄉的樞紐，是城鄉資本匯集、資源交換的一個重要平臺。雖然它永遠不會成為中國矗立于世界的最主要的“發動機”，但它是保障基層穩定和安全的最重要的載體。

城市進化論：相比于東部地區大城市的產業“溢出效應”，中西部的大城市還沒有完全“吃飽”，縣域該如何發展？

尹稚：一方面，建設國家戰略腹地和關鍵產業備份，下一步會給以成渝為代表的中西部地區更多機會，同時，它涉及到城市轉變發展方式的一個非常重要的意識變化。

過去我們的大城市一個不良傳統，就是“有便宜必須占完”，所有能吸引來的東西都要揣在自己兜里。但大家知道，“一城獨大”情況下造成的整體物業成本的抬升，并不是所有人都承受得了。如果純粹按經濟規律看，所有東西都向中心城市、中心城區集中，其中有相當一部分的邊際效益會下降，規模其實已經不經濟了。

那么，如果大城市“想得開”，可以用產業鏈的鏈接方式、用資本鏈的調控方式，把這些放在自己手上沒那么經濟的東西，放到周圍的兄弟姐妹的兜里去，這樣就形成了一種網絡化的生態，大城市只拿產業集群最核心的那部分，把第二圈層和第三圈層的這個集群型產業分散出去，最后實現共贏。

推動中東西部的產業合作，其實也是為了發揮各自優勢，而不要“卷”同一件事、同一樣東西。因為現代產業最重要的內核就是分工，這是經濟理論最底層的常識。