能源標準一度被刪又重拾、嚴控開發小水電、首次明確氫能法律地位……能源法1月起施行，每經專訪起草組專家

每經記者 周逸斐    每經編輯 陳星    

歷時幾十年，能源法終于問世。

11月8日，十四屆全國人大常委會第十二次會議表決通過能源法。該法自2025年1月1日起施行。

長期以來，我國能源領域缺失一部基礎性、統領性法律。能源法的出臺終于填補了這一空白。

能源法立法過程為何幾經波折？氫能是如何納入的？為何能源標準法條刪了又增……《每日經濟新聞》（以下簡稱NBD）記者專訪了多位參與能源法起草工作的親歷者，揭秘立法背后的故事。

吳鐘瑚，在第一屆國家能源委（1980—1982年）期間，著手我國能源法早期的研究和籌備工作，先后被原國家能源辦、全國人大聘為能源法、可再生能源法、節約能源法（修訂）專家組專家，參與上述法律的起草和編制以及研究工作。

陳興華，自2006年起作為能源法起草組秘書處工作人員、《能源法立法前期重大問題研究》等能源立法課題組成員，2017年之后作為咨詢專家，全程、深度參與了立法。

蘇苗罕，同濟大學副教授。2006年起，他作為能源法起草專家組秘書，協助專家研究起草法律條文。

能源法問世一波三折：曾淡出法律體系又獲重啟

NBD：能源法報送國務院最早可追溯到2008年，為何今年才出臺？

吳鐘瑚：能源法的立法過程分為三個階段。

第一階段可以追溯到我國歷史上第一屆能源委員會成立時期。當時世界經濟高速發展，能源需求激增，而能源供應卻難以滿足需求，導致兩次全球性能源危機。國際石油價格飆升，進一步加劇了能源短缺的嚴峻形勢。

為了應對這一挑戰，許多國家尤其是日本和美國，通過立法手段來保障能源安全，將節能作為國家戰略的重要組成部分。

在這種背景下，我國受到啟發，要立能源法。當時新成立的國家能源委員會授權我為課題組負責人，研究起草能源法。結果不久后因能源委解散了而停滯。

第二階段大約是1988年以后。那一時期，國務院要制定五年立法規劃，要求各部委提出相關規劃。當時的能源部準備做能源立法規劃，受其委托，我承擔了“中國能源法體系建設”研究課題。

作為該課題的主持者和執筆者，我們共提出兩套方案。一是以“能源法作為能源基本法”為核心，構建能源法規體系框架；二是制定多個單行法，進而派生出一套平行法律體系模式。但經過討論，很多人認為制定能源法的條件不成熟，決定優先制定單行法。

最終，上報給國家的立法規劃中，沒有提及能源法的制定。之后，國務院長時間沒有設立綜合性的能源主管部門。

第三個階段是近二十年，2005年成立的國家能源領導小組和2008年成立的國家能源局，讓能源法立法進程邁入了一個嶄新的階段，極大地推動能源法研究與起草工作。

近年來我國能源生產量大幅提升

NBD：立法目的是一部法律的重要關注點。能源法第一條立法目的納入了“積極穩妥推進碳達峰碳中和”，業內也一直討論“雙碳”目標加速了能源法推出，您如何看待這一觀點？

陳興華：確實如此，“雙碳”目標是促成能源法出臺的重要助推力。多年來，第一條“立法目的”經過反復修改。立法目的中，除增加“雙碳”相關內容外，還有一個變化值得關注。

2007年版本立法目的開篇第一句話是“為了規范能源開發利用和管理行為”，2020年版本是“為了規范能源開發利用和監督管理”，但最終出臺的能源法刪去了此項。可能是因為立法者更傾向于將能源法定位為一部以政策導向為主的法律，因此，最終未將明確規范能源開發利用及管理行為作為立法目的。

蘇苗罕：2024年4月，能源法（草案）提交審議之后，立法進程比較順利，可能是考慮到下列因素，立法時機和條件已經相對成熟。

一是國家層面對能源戰略的具體內涵有了更加豐富多元的認識。

二是在能源市場劇烈動蕩的國際背景下，能源供給保障外部環境更趨復雜嚴峻，不穩定、不確定性因素增多。面對這一局面，我國亟需制定能源法。

三是“雙碳”目標的推動。過去十余年，國家通過財政激勵等手段鼓勵可再生能源實現快速發展，但是在新能源裝備制造成本下降之后，財政補貼將要逐步退出，就需要在法律上建立促進新能源高比例利用的新型能源體系。

首次確立氫能的法律地位

 

NBD：能源法明確了多個可再生能源和新能源的地位，引起了各能源種類業界廣泛關注，您對哪種印象最深？

陳興華：氫能。它首次被明確納入能源管理體系，與傳統能源和其他可再生能源并列作為能源進行管理。

以往氫氣作為危險化學品進行管理，這在某種程度上制約了氫能發展。如今，明確將氫能作為能源進行管理，不僅有助于消除公眾對其的誤解及過度擔憂，更為未來發展奠定基礎。

NBD：但初次審議稿中，沒有為氫能單獨設置條款，直到二次審議稿才加入。為何起草時沒考慮為氫能單設法條？

陳興華：最開始，考慮到已明確規定了可再生能源的整體發展方向，能源法就沒有對可再生能源的具體類型進行細致的劃分、規定。而且也考慮到氫能屬于新興產業，其發展尚存不確定性，在立法中不宜寫進來。

在二次審議稿中，不止氫能，風能、太陽能、生物質能、地熱能以及海洋能等細分能源種類也被單拎出來，并就其開發利用特別新增兩個獨立法條，即能源法第二十五條與第二十六條。

NBD：有關氫能的規定，為何只有“積極有序推進氫能開發利用，促進氫能產業高質量發展”，未提及更具體的細節？

陳興華：我國對于氫能該如何監管尚處于摸索階段。國家層面雖然已經出臺一些規劃文件，但尚未形成一套較為完備、成體系的做法。所以，我們首先要做的是在法條中明確氫能的法律地位，后續還需進一步制定與之相配套的法律法規。

NBD：國家鼓勵發展清潔能源，但第二十四條卻明確“國家統籌水電開發和生態保護，嚴格控制開發建設小型水電站”，是何原因？

蘇苗罕：第二十四條明確，開發建設和更新改造水電站，應當符合流域相關規劃。國家對于流域水電管理的文件也已經明確，如果沒有水電規劃的河流不得開展流域水電建設工作。這樣的規定是為了避免水電無序開發、過度開發對河流生態系統造成嚴重影響。

我國非常重視水電等清潔能源利用

能源標準一度被刪，直到三審稿才重拾

NBD：標準是能源綠色低碳轉型的技術支撐和基礎性制度。但“能源標準”相關法條在起草稿階段曾被刪掉，后來又出現在第八條，中間經歷了什么？

陳興華：2007年起草立法時，能源標準在當時很受重視，后來在多次修改過程中，相關內容被刪除。直到能源法（草案）進入審議階段，為回應社會和行業關切，立法部門吸納有關建議做了調整。在第三次提交全國人大常委會審議時，撰寫為“國家建立健全能源標準體系，保障能源安全和綠色低碳轉型，促進能源新技術、新產業、新業態發展”，也就是目前的能源法第八條。

NBD：第七十八條規定，任何國家或者地區在可再生能源產業或者其他能源領域對我國采取歧視性的禁止、限制或者其他類似措施的，我國可以根據實際情況對該國家或者該地區采取相應的措施。這也是三次審議稿新增的內容，背后有何考慮？

陳興華：這是能源法進入審議階段專門增加的反制條款，既是為了企業更好地“走出去”，也是遵循國際慣例。國際普遍存在諸如“長臂管轄”這類條款，相應地，我國也有必要設置相關規定，為我國在能源領域應對其他國家貿易壁壘行為提供法理支持。

NBD：有些政策內容也被納入法條，比如第五條“加快構建碳排放總量和強度雙控制度體系”是出于什么考慮？

蘇苗罕：碳排放雙控制度體系可以為引導政府行為提供制度抓手，從而促進新能源發展，實現能源的綠色低碳轉型。不過，能耗雙控轉向碳排放雙控不是一朝一夕可以完成的。構建碳排放雙控制度體系是一項系統工程和長期任務，也要循序漸進。國家對此進行了三個階段的工作部署。這也體現了能源法第一條立法目的中所表述的“積極穩妥推進碳達峰碳中和”。

電力法修改正在進行

NBD：立法幾經波折，過往存在的爭議和矛盾是否在最終得以很好的解決？

陳興華：出臺的能源法肯定是各方達成共識的版本。當然，在立法過程中存在不少爭議，比如在能源管理、監管方面，有些人希望將能源監管的規定制定得更細致，但國家在這方面的頂層設計尚未形成定論，因此相關內容并不適宜在法律條文中呈現。

此外，在能源領域，是否應當賦予相關部門更多的義務？像環境保護法中所設立的問責制，能源法是否也可將其納入？實際上，將問責制引入能源法并非完全不可行，但由于各方意見未達成統一，最終沒能體現出來。

舍棄一些爭議較大的條款，也是立法工作的一種技術處理方式，是為了確保法律能在大方向上達成一致并盡快出臺。

NBD：能源法頒布施行之后，如何處理與先前存在的單行法之間的關系？

蘇苗罕：在法律定位上，能源法屬于能源領域的基礎性統領性法律，因此能源法可以成為能源單行法制定和修訂的依據，從而促進法律體系內部的協調。

在法律適用上看，能源法和其他能源單行法之間如果存在不一致，主要遵循下列法律規范適用規則：

一是“特別法優于一般法”。從整體定位上看，能源法相對于其他能源單行法而言屬于一般法。

二是“新法優于舊法”，新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。

當然，這兩項規范之間也可能出現沖突。此時依照立法法規定，“法律之間對同一事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務委員會裁決。”

NBD：能源法的出臺是否會加快單行法的修改速度？

陳興華：目前，煤炭法和電力法的修改工作正在進行中，主要是因為在某些具體條款上的爭議較大。與能源法相對框架性的規定不同，這兩部法律具體到單個能源領域中，規定內容比較細，因此修訂難度相對較大，阻力也相對較多。

可再生能源法目前已被列入立法規劃，很可能更先完成修訂。能源法中提到的可再生能源消納機制、綠色電力證書等制度，可再生能源法會進一步細化相關內容。

我國可再生能源實現快速發展

NBD：能源法是否會對正進行的生態環境法典編纂工作造成影響？

陳興華：其實這有利于生態環境法典的編纂工作。能源法出臺后，能讓法典相關內容更加明晰。

倘若在一直缺乏相關法律予以明確界定的情況下，生態環境法典率先對相關事項進行確認，那么其結果未必能夠契合能源領域的內在規律。

如今能源法最先對相關內容進行了固化處理，在此基礎上，法典便能夠針對能源內容，從中挑選出與生態環境密切相關的部分，開展交叉性確認即可。