ESG觀察 | 以人為本的城市建設如何有效應對氣候變化

每經特約評論員 鄧潔琳 施懿宸

每經編輯 黃宗彥

2025年2月24—28日，政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第62次全會在中國杭州召開，并將重點審議第七次評估周期三個工作組和方法學報告大綱。

早在2024年舉行的IPCC第60次全會已通過特別報告《氣候變化與城市（Special Report on Climate Change and Cities）》，它圍繞城市在全球溫室氣體排放中的占比展開相關研究，對于深化全球氣候變化監測評估以及有效應對氣候變化具有重要意義。

本文從ESG視角，解讀“以人為本”的城市規劃如何應對全球氣候變化、支持可持續發展，并對國內外典型案例與經驗進行介紹。

城市減排潛力巨大 氣候變化直接影響城市功能

當前，全球約一半的人口居住在城市中，占全球溫室氣體排放約70%。城市不僅是溫室氣體排放的主要來源，也是應對氣候變化的關鍵行動領域。城市在能源、交通、建筑和基礎設施等方面具有巨大的減排潛力，同時也在適應氣候變化方面發揮著重要作用。

依據IPCC第六次評估報告第二工作組第六章中對“城市、住區和關鍵基礎設施”的系統評估，氣候變化與城市系統具有多重、動態且復雜的相互影響，城市化快速發展的人類活動對氣候產生直接和累進效應，氣候變化也會由此直接影響城市基礎設施和系統功能。

比如，更高頻的極端天氣事件（如熱浪、洪水、干旱等）將對居民造成嚴重的生命和財產威脅；開展抗災救援，以及針對城市基礎設施功能性破壞的修復支出，將加劇地方和中央財政壓力，影響短中期的經濟發展；而城市在極端氣候面前的脆弱性，也加劇社會群體不平等事件的發生。

當前，我們在制定應對和適應策略時，通常體現在以下方面：推動可再生能源基礎設施建設、提高能源效率、推廣綠色建筑和電動汽車；建設海綿城市、公園城市；從部委政策和人民銀行視角，推動適應性金融工具開發，促進公共和私人投資的支持等。

然而值得注意的是，上述方案內容，都是從宏觀和中觀層面推進，但難以讓城市居民理解自己在其中可扮演的角色和力所能及的相關性，從而做出改變生活方式的選擇。

踐行ESG議題 實現城市可持續發展目標

為討論《氣候變化與城市》草案提綱，IPCC在2024年舉行報告規劃會議時，曾邀請相關領域專家提供技術支持。這些領域有效映射到ESG議題，為城市ESG規劃提供參考，更讓城市居民能夠從討論的內容、涉及的學科，看見每個人在應對氣候變化中的關聯。

的確，全球氣候變化與城市規劃、城市二氧化碳排放密切相關，合理的城市規劃可以推動市民生活方式的綠色低碳轉型。聯合國《2030議程》也強調了城市的可持續建設，以城市為載體實現包容、安全、有韌性的空間，促進聯合國可持續發展目標的實現。同時，在聯合國人居署（UN-Habitat）《新城市議程（New Urban Agenda》中，可以更具象地看見社會、經濟、環境的可持續發展，與城市居民和城市規劃間的緊密關系。

比如，城市空間的公平性在保證居民免費體驗公共空間、基礎設施，以及享受綠地及生態公園的同時，保護城市生態系統中的生物多樣性和極端天氣來臨時的城市韌性；城市的規劃、密度、交通設計等與求學和通勤距離相關，與市民工作生活平衡、幸福感和心理健康相關；市場土地、住房等政策，則對城市的就業、生產力發展，甚至在性別和年齡平等方面，產生深層次的影響；生活圈設計和道路規劃也將影響市民們出行的方式選擇，并與城市碳排放和經濟形態相關。

舉一個例子：簡單的人行道寬度改變，對于低碳城市建設就能做出相當大的貢獻。依據北京大學李迪華教授的研究，當人行道寬度不少于3～4米，能夠滿足嬰兒車以及雙向行人并行時，會促使更多的人主動選擇步行出行，經過更多社區和自然場景，在減排降碳和提升人的自然歸屬感時，支持角落經濟、社區經濟的發展。

當然，與之相配套的是步行可達的生活圈建設，減少一些非必需的遠距離交通出行。如杭州“十五分鐘生活圈”建設，根據《杭州市國土空間規劃公共服務設施配套規定》，原則上要在居民步行15分鐘范圍（800—1000米），能夠滿足對衣食住行、文教衛體等公共服務設施的需求，提升居民生活感和幸福感。

滿足城市發展需要 關注“人的生活”需求

事實上，國內外對于開展可持續城市建設已有相關實踐，在滿足城市發展需要的同時，也關注“人的生活”需求。

無車城市和綠色城市的興起，就反映城市規劃的理念變化。1960年前后，受到《寂靜的春天》影響，部分環保意識較強的歐洲城市開始嘗試非私家車出行的交通規劃。歷經三十年間的探索，這些城市整體氣質發生改變，空氣、城市活力、生活氛圍、人與環境的關系，以及人與人之間的關系均得到了改善，因而產生了從自行車、公共交通、步行城市到“無車城市”的轉變。政府交通規劃在表述上也從“交通規劃（Transportation Planning）”轉變為以人為中心的“可持續出行/移動（Sustainable Mobility）”，城市管理者交通觀念的改變體現為“交通的規劃不能圍繞車進行規劃，而需要圍繞人的行為和生活方式進行規劃”。

德國弗萊堡（Freiburg）自1971年開始，通過人行道和自行車道網絡建設，已成功轉型為綠色城市。

在國內，2020年北京發布了全國首份地方標準《步行和自行車交通環境規劃設計標準》。這是落實《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》要求的舉措，目的是提升出行品質，建設步行和自行車友好城市，實現綠色出行，形成與國際一流的和諧宜居之都相匹配的交通環境。

標準編制圍繞以人為本、綠色發展理念，有兩個重點。一是強調步行交通時的人行空間，保證步行交通的連續性、無其他交通設備和設施干擾，道路優先滿足人行設計及遮陰需求，以及滿足殘疾人/老年人/兒童/婦女等人群的安全出行要求。在細則管理要求上，則包括人行道布局、最低寬度標準、無障礙設施、紅綠燈最長等候時間等。二是在支持自行車出行方面，除對非機動車道寬度、機非隔離、自行車停放區域人行道寬度比例等提出最小要求外，還進一步限制機動車停泊、停靠點，減少機動車停車位，優先自行車停放區域等。

作者鄧潔琳系中央財經大學綠色金融國際研究院研究員；施懿宸系中央財經大學綠色金融國際研究院副院長，中財綠指首席經濟學家‌‌