專訪全國政協常委、國家統計局原副局長賈楠：基層數據資源共享面臨不敢、不愿、不能等挑戰，建議盡快明確數據共享的法律規定

每經記者 張蕊    每經編輯 廖丹    

“我感到非常欣慰，幾年努力終有成效。”在得知貴州省通過構建村級基礎數據“一張表”實現村級填報負擔大幅下降的消息后，第十四屆全國政協常委、提案委員會委員，國家統計局原副局長賈楠如此說道。

此前，賈楠作為全國政協經社理事會常務理事和民盟中央常委、社會委主任，同時將“促進基層數據資源共建共享”作為全國政協經社理事會和民盟中央的重點課題，赴杭州、貴州、廣西等地進行調研，為基層反映的數據難以共享問題鼓與呼。

在國家統計局工作近40年，她深知數據的重要性，更希望在新時代，作為社會資源的數據能夠發揮更大效用。2018年，當選第十三屆全國政協常委后，不論是任國家統計局副局長，還是作為政協委員，她一直關注統計數據的應用，努力推動政府部門的數據共享。

在全國兩會召開之際，圍繞統計領域基層數據共建共享等話題，賈楠接受了《每日經濟新聞》記者（以下簡稱NBD）專訪。

基層數據資源共享面臨不敢、不愿、不能等挑戰

NBD：您為何將“促進基層數據資源共建共享”作為全國政協經社理事會和民盟中央的重點課題？這一課題的提出是否與當前統計領域的發展趨勢密切相關？

賈楠：目前，我國正在經歷從單一電子政務到數字智慧治理的轉型階段。面對當前基層社區日趨復雜的治理現狀，一面是基層智慧服務和管理對數據應用的迫切需求和對數據共享的強烈呼聲，而另一面則是，由于各部門法律法規的制約以及信息技術標準不一致等障礙，政府數據共享難有實質性進展。

統計領域其實一直存在“數據孤島”現象，基層數據資源共享面臨著不敢（法律限制）、不愿（部門自成體系）、不能（標準不一致性、微觀數據質量不高）等挑戰。

目前政府各相關部門對個體數據信息的使用都有相關法律法規規定。如統計法第二十八條規定：“統計調查中獲得的能夠識別或者推斷單個統計調查對象身份的資料，任何單位和個人不得對外提供、泄露，不得用于統計以外的目的。”這無疑對保護個人隱私和商業秘密提供了法律保障，但“不得用于統計以外的目的”也限制了微觀個體數據更大效用的發揮，成為很多部門不敢共享數據的重要原因之一。

另外，傳統工作方式也使基層不堪重負。長期以來，國家各部門的統計數據多由基層人員進行采集，自下而上逐級進行上報，即使推行了聯網直報，但數據仍主要在國家、省、市層面進行匯總、存儲和管理。

我國約有3.8萬個鄉鎮級區劃 數據來源：同花順iFinD

由于應用系統建設以掌握資金和開展頂層設計的部門為主，誰做頂層設計，誰就主導系統開發，誰就決定數據流向和數據歸屬。加上相關法律的規定，使得很多部門數據只能上報各自系統，而部門之間不能橫向數據共享，更不能反饋基層。

因而形成了“上面千條線，下面一根針”，各部門分別向基層重復采集數據的問題長期得不到解決，基層服務與管理又無數據可用的狀況。

尤其在疫情期間，對減輕基層負擔的呼聲很高。調研中，我們了解到部分省份積極促進基層數據資源共建共享，運用大數據賦能基層社區服務和管理，取得初步成效和有益經驗，但仍存在思想認識不統一、基層數據“回不了家”、數據重復采集等問題。

建議盡快明確數據共享的法律規定

NBD：針對調研中發現的這些問題，您有哪些建議？

賈楠：隨著改革開放的深入，關于個體信息的法律規定已不能完全適應國家治理體系和治理能力現代化的需要，未來基于大數據進行科學決策、精細管理和精準服務將成為常態，更需要精準的微觀個體數據為依據。

因此，建議相關部門適時對相關法律進行修改完善，使數據在法律的規范下，為社會治理和基層服務發揮更大作用。

具體而言，首先是盡快明確數據共享的法律規定。建議盡快修改完善相關法律法規中不利于數據共享的限制性規定。以社會管理的必須，公共利益與公共秩序的需要作為分界點，明確在基層社會服務與管理中對個體信息數據的使用權，確保各級事權與數權相統一，使個體信息數據在法律的規范下，應用于基層社會服務與管理，解決數據不敢共享的問題。

其次，加強數據治理方面的制度建設。根據民法典第四編第六章“隱私權和個人信息保護”中的相關規定，加強數據治理和部門間數據共享標準規范的制定，明確個人信息處理的主體職責，規范明確數據權力和義務。在管理上制定數據共享授權制度，建立分級管理、分級授權管理方式，為數據的安全使用創造法律依據和保障環境。

進一步健全關鍵信息基礎設施保護制度，按照數據管理的要求，對數據管理運用及主體行為予以規范。加強隱私保護和安全審查，確保數據安全。在保證數據隱私情況下，促進數據開放共享，提升數據價值。

我一直認為，標準是統計的重要基礎，也是提高數據質量、減輕基層負擔、實現數據共享的基本保障。這是我通過長期從事統計制度方法工作，并多次參加全國工業普查、經濟普查逐步認識到的。因此，幾十年來，不論是在何種崗位，我都全力以赴推動統計標準的實施應用。

此外，還要推動基層數據共享應用現代化。按照修訂后的相關法律法規，盡快推進各級各部門和基層權責清單事項確權，明確基層數據使用權。在基層社區，利用信息化技術，建立整合多種數據源的數據電子臺賬，進行標準化管理，實現個體數據的實時更新，并與上級數據平臺聯通，隨時為上級各部門提供所需數據。在保護個體數據不得隨意采集和濫用的同時，及時滿足基層社會管理與服務的需要，獲得更高效服務，解決各部門分別向基層重復采集數據的問題，助推基層治理現代化、智慧化。 

以基層治理的數據應用促進數據共享

NBD：您在調研中有沒有發現一些特別值得推廣的基層數據共享的先進經驗？能否分享一下它們的亮點？

賈楠：我們調研了解到，要通過數據充分調動基層社區的自治活力，將基層數據的利用效率最大化，使信息技術和數據成為真正利民惠民的優質資源，需要從國家層面重視基層在國家政務數據資源體系中的作用和地位，從頂層發力構建基層數據資源整合共享的法律和制度保障體系。

然而，新修改的統計法對微觀個體數據的應用范圍仍然沒有實質性突破。因此，前幾年我就提出，是否可以嘗試換一種思路，以基層治理的數據應用促進數據共享，從重視部門“條數據”的需求向基層“塊數據”的融合需求轉變，從符合地方發展的實際出發，從有效解決基層治理中各類問題的角度考慮，將“新基建”、場景打造、應用開發等數字建設的中心向基層轉移，以此形成向上的作用力，倒逼政府部門進行數據共享、基層數據資源整合應用的體制改革。

在這種思路下，除了國家和省級層面要健全數據應用基層治理的法律制度支撐體系外，地市以下層面要積極構建數據智慧治理的應用機制。

比如對于經濟欠發達地區，為避免重復建設，我們建議可借鑒貴陽市的做法，在建設層級上以地市為單位進行數字政府體系的布局，統籌人、房、企、事、地等基礎性數據庫和數據共享平臺的標準化建設，規范基層數據采集、回饋、管理、使用的責任和權限，在標準化和安全性的前提下合理調用和反饋基層數據，用于基層治理。

同時，基層社區層面要增強數據智慧治理的創新應用。比如對于有數據存儲條件的基層社區，可借鑒杭州社區智慧應用平臺建設經驗，將基層社區多渠道收集的數據集成整合及標準化管理，將實時更新的數據用于社區管理和服務，通過數據充分調動基層社區的自治活力，并隨時為上級各部門提供所需數據，解決重復填報問題，為基層減負，提高智慧治理的實際效能。

建議加大現代信息技術在變革普查模式等方面的應用力度

NBD：在您看來，技術進步（比如現在發展非常火熱的人工智能）如何助力基層數據資源的共建共享？目前應用情況如何？有沒有一些實際應用場景已經展現出顯著成效？

賈楠：當年，我們連續兩年將“促進基層數據資源共建共享”作為民盟中央的重點課題，與民盟貴州省委合作，就是因為貴州省委省政府對基層數據資源共建共享非常重視。2022年貴州省委將此列入重點工作推進，首先打破“不敢”和“不想”的障礙，由省統計局牽頭，全面推進省市縣三級各類報表臺賬排查整治。共計排查各級各有關部門1420家，排查出面向基層布置的報表臺賬10585張，最后實現了村級基礎數據“一張表”，使村級填報負擔大幅下降。

由此可見，領導的重視、部門的協調一致、標準的統一，再加上技術支持，就能解決基層數據“不能”共享的問題，使基層工作人員將主要精力放在服務群眾，運用數據更加主動和精準地為居民服務。

當前，大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等現代信息技術的快速發展和應用的確為統計調查方法的變革提供了技術支持。

以人口普查為例，經調查，近年來一些基層社區已經將日常工作中多渠道收集的數據進行集成整合、規范管理、科學治理、創新應用，利用數據智慧管理平臺掌握實時更新的人口信息，普查時不需要普查員再次上門“摸底”登記等重復勞動，利用技術手段和改進統計方法化解普查過程中存在的矛盾和難題，切實提高了普查工作的效率和質量。

因此，我也建議加快推進政府工作全系統、全流程、全方位數字化轉型，加大現代信息技術在變革普查模式、改進普查方法等方面的應用力度，強化大數據應用、部門數據整合共享，將數據“問需于民、取之于民、用之于民”應用于社會管理和服務，減少普查頻率、降低普查成本、減輕基層負擔，切實提升和確保政府統計數據質量。

建議從立法上推進部門數據整合共享和互聯互通

NBD：您剛剛提到人口統計普查，在人口統計普查工作中，您認為如何更好地利用基層共享數據來提高普查的準確性和效率？

賈楠：2021年5月，第七次全國人口普查數據對外公布，社會公眾在充分肯定普查數據成果的同時，也對不同年份間的人口數據及其邏輯關系提出了質疑。

已經發布的第七次全國人口普查數據和常規年度公布的人口數據存在差異，主要原因在于普查和常規統計口徑、方法不一樣，人口普查每10年進行一次全面調查，而常規年份人口統計以抽樣調查為主，出生人口主要通過抽樣調查數據推算，造成推算的人口數據存在一定偏差，并隨著時間推移偏差不斷累積。

為提高人口統計數據質量，我在分管人口統計時，就設想應該以第七次全國人口普查為契機，健全人口統計工作機制，完善非普查年份人口統計調查方法。因此，從2017年開始推動了居民身份證在人口統計中的應用。

第七次全國人口普查全面采用現代信息技術實現了電子化采集方式，普查員通過手機將采集的普查數據實時直接上傳到國家普查數據采集平臺；強化部門行政記錄共享和電力、通信運營商等大數據應用，特別是普查登記第一次采集個人身份信息，有效縮減了普查數據與實際人口數據的差異。

第七次人口普查數據顯示我國人口已超14億人 數據來源：國家統計局

要完善非普查年份人口統計調查方法，具體而言，一是建立經常性人口統計數據關聯比對機制。第七次人口普查采集使用個人身份信息，使統計部門的人口統計數據與公安的戶籍和流動人口數據、衛健部門的出生與死亡人口數據、民政部門的婚姻數據、教育部門的學生數據整合共享、互聯互通成為可能。

實踐證明，加強部門之間的數據比對，不僅能夠有效提高統計數據質量，更有利于提高人口統計個體信息的準確性。

建議以省為單位（有條件的可延伸到市、縣級），以人口身份證信息和地理（地址）數據為紐帶，由統計、公安、衛健、民政等牽頭，建立部門整合共享、互聯互通的人口基礎信息平臺和人口統計工作機制，開展人口基本信息日常動態更新維護，提高人口統計數據質量，提高政府統計的公信力。

二是建立日常人口統計數據共建共享機制。建立“數據說話、數據管理、數據決策、數據創新”的工作體制機制，黨委政府基于數據進行科學決策、精細管理和精準服務將成為常態，更需要海量的精細的微觀數據作為數據單元。數據只有廣泛使用，數據質量才會不斷提高，數據的效用和社會價值才會充分體現并越來越大。

建議從立法上推進部門數據整合共享和互聯互通，將人口普查數據應用于各級政府和基層社區的社會治理，充分調動各職能部門和基層力量進行人口信息日常維護，明確人口數據更新、維護和使用權限，著力解決各部門向基層重復采集人口數據的問題。

NBD：如果數據不準確或者存在造假現象，會影響人們對社會形勢的判斷和決策的制定。面對統計造假、數據篡改等問題，您認為加強基層數據資源共建共享能否有效減少這類現象？具體如何操作？

賈楠：數據“不準”和數據“造假”是不同性質的問題。數據“不準確”，可能會由多種原因造成，技術可以解決一些；但“數據造假”是人主動而為之，僅靠技術是解決不了的。