湖南大學特聘教授江必新：建議通過行政組織法改革將“市場統一性指標”納入地方政府績效考核

每經記者 石雨昕    每經編輯 廖丹    

法治是最好的營商環境。2025年政府工作報告對此也給予了高度關注。

政府工作報告提出，“扎扎實實落實促進民營經濟發展的政策措施”“開展規范涉企執法專項行動，集中整治亂收費、亂罰款、亂檢查、亂查封，堅決防止違規異地執法和趨利性執法”。

在此背景下，如何通過行政法制度創新破除地方保護主義壁壘，在司法實踐中如何以高質量司法回應市場主體的法治需求？2025年全國兩會期間，圍繞相關話題，湖南大學特聘教授、博士生導師江必新接受了《每日經濟新聞》記者（以下簡稱NBD）的專訪。

江必新不僅在司法領域曾任要職，在學術研究領域同樣建樹頗豐，其在《中國社會科學》《求是》《中國法學》等刊物發表論文200余篇，主持國家社科基金重大項目“加快建設法治中國研究”等多項課題。

消除“三門”現象，核心在于通過行政法制度約束公權力的任性

NBD：法治是最好的營商環境，從行政法角度看，您認為如何確保行政機關在執法時切實為民營企業創造公平的發展環境，避免“旋轉門”“玻璃門”“彈簧門”現象？

江必新：從行政法角度看，這需通過規范權力運行、強化程序約束和完善監督救濟機制等路徑來實現。

一是要完善法律規范，明確規則與細化標準。要消除模糊性條款，通過立法解釋或實施細則，對涉及民營企業準入、審批、監管的法律條文進行明確，減少行政機關的自由裁量空間。例如，對行政許可條件、行政處罰幅度等制定量化標準，避免“口袋條款”導致的隨意執法。

推行負面清單制度，明確禁止或限制民營企業進入的領域，清單之外領域應“非禁即入”，避免以隱性規則限制市場準入。

要統一法律適用，包括清理地方性法規、規章中與上位法沖突的“土政策”，尤其針對地方保護主義設定的歧視性條款（如強制本地采購、差別化稅收），建立全國統一的市場準入規則體系。

二是要加強程序約束，以透明化破除隱形壁壘。要全面推進行政程序法定化。強制要求行政機關在審批、監管等環節履行告知義務，明確流程、時限及依據，并通過政務平臺公開典型案例，減少因信息不對稱導致的“玻璃門”。

要推行電子政務全程留痕，確保行政行為的可追溯性，防止“旋轉門”式推諉；要健全公眾參與機制，在涉企政策制定中引入聽證制度與公平競爭審查，要求行政機關對可能影響民營企業權益的決策進行必要性、合法性論證，聽取行業協會和企業代表意見；要建立政策穩定性承諾制度，禁止“新官不理舊賬”，對因政策變動造成的企業損失依法補償。

三是要強化權力監督，遏制濫用與不作為。要規范自由裁量權，通過制定行政裁量基準，細化處罰、審批等環節的操作標準。例如，某地市場監管部門將“輕微違法免罰”情形清單化，避免執法“一刀切”。

要推行執法案例指導制度，通過典型案例統一執法尺度，減少同案不同罰現象；加強行政復議機關獨立性，設立民營企業行政復議快速通道，對違法或不當行政行為及時糾錯；落實行政執法責任制，對設置隱性壁壘的機關負責人啟動問責，并通過行政訴訟司法建議推動整改。

四是要重視權利救濟，暢通民營企業維權渠道。擴大行政訴訟受案范圍，將行政機關不作為（例如拖延審批）、隱性歧視行為（例如選擇性執法）納入司法審查范圍，通過判例明確“變相增設許可條件”的違法性；通過建立行政爭議多元化解機制，推廣行政調解與行政和解制度，鼓勵行政機關在爭議初期與企業協商解決，降低民營企業維權成本。

五是推進服務型政府轉型。要深化政務公開與數字化改革，建立全國統一的涉企政策發布平臺，動態更新行業準入、補貼申請等信息，破除“政策找不到、看不懂”的困境；要推行“一網通辦”與“跨省通辦”，減少因地域分割導致的重復審批；建立企業合規輔導機制，行政機關主動提供合規指引，幫助企業預防法律風險，避免“以罰代管”。

六是優化制度保障。要剛性化公平競爭審查，將公平競爭審查嵌入政策制定程序，對涉及市場準入、資質標準的規范性文件進行前置審查，及時廢止歧視性條款；要完善法治化營商環境評估機制，引入第三方機構對行政機關執行涉企法律情況進行年度評估，重點考核“隱性壁壘”清除成效，并將結果納入政績考核體系。

總之，消除民營企業面臨的“三門”現象，核心在于通過行政法制度約束公權力的任性，將“平等保護”從原則轉化為可操作、可追責的具體規則。唯有在立法明晰、程序公正、監督有力、救濟有效的框架下，才能實現從“政策口號”到“法治實踐”的實質性跨越。

NBD：建設全國統一大市場，破除地方保護和市場分割是關鍵所在。請問如何通過行政法制度創新破除地方保護主義壁壘，在法治框架下實現要素市場化配置的實質性突破？

江必新：在推進全國統一大市場建設與供給側結構性改革的背景下，通過行政法制度創新破除地方保護主義壁壘、實現要素市場化配置的實質性突破，需要系統性制度設計，兼顧法治約束與激勵機制。

首先，要認清地方保護主義的制度性成因與法律規制困境。

地方保護主義的制度性成因具有復雜性。

一是地方性法規、規章中隱含的隱性壁壘，比如備案變審批、歧視性資質要求。我認為不宜通過中央立法權適度上收加以解決，而是由中央統一建立負面清單動態調整機制，明確禁止地方政府非法干預市場準入、招標采購等行為，并伴以強有力的合法性審查機制。

二是現行政績考核體系依賴GDP（國內生產總值）與稅收增長，應通過行政組織法改革，將“市場統一性指標”納入地方政府績效考核，建立跨區域協作的政績共享機制，弱化屬地競爭邏輯。

三是還存在執法司法權地方化傾向，完成區劃化的地方市場監管部門和司法機關易受行政干預，需通過垂直管理改革或設立跨行政區劃的獨立監管機構（如區域市場監督管理局）和跨區劃法院，強化執法和司法的統一性。

其次，要探尋行政法制度創新的核心路徑。在我看來，以下幾條路徑值得重視。

一是建立市場統一性審查制度。例如，在反壟斷法、反不正當競爭法中增設“行政性壟斷行為司法審查特別程序”，允許市場主體直接對地方保護政策提起訴訟；推行規范性文件公平競爭審查前置程序，要求地方政府在出臺產業政策前需經第三方機構合規性評估；重構央地事權分配框架，明確要素配置的央地權限邊界，將跨區域要素流動規則制定權收歸中央，地方政府僅保留執行權；試點“要素流動負面清單”，清單外領域不得以任何形式限制要素跨區域流動。

二是用數字化監管賦能法治實施。例如，構建全國統一的市場監管數據平臺，運用區塊鏈技術實現企業資質、信用信息跨區域互認，破除數據孤島等。

再次，要深化配套制度協同改革。這方面的改革至少包括以下幾個方面的內容：一是財政稅收制度聯動，推進消費地稅收分成制度，緩解地方政府因企業外遷導致的稅收流失焦慮，減少通過行政手段阻撓要素流動的動機。

二是司法管轄機制創新。設立跨行政區劃的法院，對涉及地方保護的案件實行異地管轄，探索“三審合一”（行政、民事、刑事）審判模式，提高司法救濟效率。

三是鼓勵社會力量參與治理。建立企業投訴直報系統與公益訴訟激勵機制，允許行業協會、專業機構提起反行政壟斷公益訴訟，形成多元共治格局。最后，值得一提的是，治理地方保護主義是一個系統工程，需要總體設計、分步實施。

互聯網時代的信息傳播對司法活動構成了前所未有的挑戰

NBD：互聯網時代的信息傳播速度快、范圍廣，相較過去，司法活動容易受到輿論的影響。您如何看待這一現象？

江必新：互聯網時代的信息傳播對司法活動確實構成了前所未有的挑戰，這種挑戰本質上反映了社會轉型期技術變革與制度韌性之間的張力。

一方面，是輿論場域與司法邏輯的本質沖突。具體來看，又可以分為三個方面：

一是認知維度差異。輿論遵循“快思考”模式，依賴碎片化信息形成即時判斷；司法程序則要求“慢思考”，需要歷時性證據鏈構建。這種認知時差導致輿論容易陷入“信息繭房”，形成與司法結論相悖的群體認知。

二是價值排序分歧。公眾訴求往往側重個案正義與情感補償，而司法體系必須維護整體法秩序的統一。如藥家鑫案中，輿論對“激情殺人”的誤讀直接沖擊了專業司法判斷。

三是傳播機制異化。算法推薦加劇了“后真相”傳播，某些案件中關鍵證據的視聽化呈現比如監控視頻剪輯，可能形成“電子證據霸權”，干擾事實認定。

另一方面是司法回應的結構性困境。首先，司法活動固有的程序封閉性與輿論期待的即時回應存在根本矛盾；其次，法律解釋學體系與大眾話語體系存在鴻溝；再者，重大案件的“輿情生命周期”通常短于司法程序周期，司法機關往往在輿情消退后才完成裁判，導致回應時效錯位。

NBD：您認為，司法機關應如何在保持司法獨立的同時，合理回應民意，避免司法權威受到沖擊？

江必新：制度調適的進階路徑可以分為以下四個方面：

一是建立梯度回應機制。初階：對程序性質疑24小時內響應（比如管轄異議、回避事由）；中階：對實體爭議設置專家釋法通道（例如武漢“敲詐勒索政府案”的法學界聯合解讀）；高階：終審后發布裁判要旨可視化報告。

二是構建“防火墻”制度。信息防火墻方面，可以借鑒日本“裁判員制度”中的信息隔離措施；決策防火墻方面，要完善人民陪審員的事實審與法律審分離機制；人員防火墻方面，可以推廣上海金融法院的專家輔助人制度。

三是培育法治對話空間。開發“裁判文書知識圖譜”，實現類案智能推送；設立“司法認知矯正基金”，資助第三方進行法治傳播；創建“模擬法庭”社交媒體平臺，引導理性討論。

四是創新技術治理工具。運用區塊鏈技術固定證據流轉軌跡；開發輿情情緒指數預警系統；構建“法理-倫理-情理”三維評估模型。

而在把準深層制度變革方向方面又可以分為以下三個方面：

一是推進司法供給側改革，將指導性案例的生成機制從“精英生產”轉向“共識凝聚”，建立案例聽證制度。二是重構司法公信力評估體系，引入世界銀行“爭議解決質量指數”，將輿論因素納入司法效能評估。三是完善合憲性審查機制，借鑒德國憲法訴愿制度，為重大輿論爭議提供終極解決路徑。

總之，在這個“液態現代性”時代，司法機關既要筑牢專業主義的堤壩，又要善用輿論監督的清流。最終目標是塑造“回應型法”的現代司法范式，使司法權威既不是高懸的達摩克利斯之劍，也不是隨風倒伏的蘆葦，而是深深扎根于法治沃土的參天巨木。這需要制度設計者具備“鐘表匠”的精密思維與“園丁”的培育智慧，在秩序與變革之間找到動態平衡點。

完善數據要素確權體系，構建數據分級分類確權框架

NBD：數字經濟給經濟社會發展帶來巨大動力和潛能的同時，也對社會治理等諸多方面提出了新的挑戰。從立法層面看，您認為要如何處理好數字經濟發展和監管的關系？

江必新：在數字經濟快速發展的背景下，立法需要兼顧促進創新與防范風險，構建“包容審慎、動態平衡”的治理框架。這一問題的處理需要系統性思維，具體可從以下六個維度展開：

第一，立法理念的平衡架構方面，一要創新友好型立法，建立“監管沙盒”機制，在可控范圍內允許新業態試錯；二要推進風險分級管控，依據數據敏感性（醫療數據、位置信息等）和應用場景（自動駕駛、遠程醫療），實施三級風險分類監管；三要堅持技術中立原則，避免特定技術鎖定，保持立法對區塊鏈、量子計算等新興技術的適應性。

第二，核心制度設計要點方面，一要完善數據要素確權體系，構建數據分級分類確權框架，區分公共數據（氣象、交通）、企業數據（用戶畫像）和個人數據（生物特征）；二要堅持算法透明度規則，建立算法備案與影響評估制度；三要建立平臺責任梯度制度，依據用戶規模（千萬級、百萬級）和技術能力，差異化設定內容審核、數據保護義務。

第三，動態治理機制創新方面，一是形成立法迭代機制，設立三年期強制評估條款；二是進行技術監管工具開發，比如推廣監管科技，運用區塊鏈存證、AI（人工智能）合規監測等技術手段；三是健全多元共治體系，比如建立行業標準委員會、發展第三方認證機構等。

第四，國際規則銜接策略方面，一是實行數據跨境流動“白名單”制度，可以參考APEC（亞太經合組織）跨境隱私規則體系，建立可信數據流通認證機制；二是完善數字稅協調機制，平衡用戶所在地征稅（OECD框架）和市場國征稅兩種模式；三是推進司法協作創新，比如探索電子取證互認、跨境在線糾紛解決（ODR）機制。

第五，特殊群體保護制度方面，一是賦權數字弱勢群體，比如規定適老化改造標準（字體放大、語音交互），設立農村數字服務補貼基金；二是保護新型勞動者權益，建立靈活就業者工傷保險統籌賬戶，平臺按單計提保障金；三是實行未成年人數字防護，推行網絡宵禁制度，比如在22：00~6：00限制其登錄，實施游戲消費階梯限額等。

第六，實施保障體系建設方面。一是實施監管能力再造工程，例如組建跨部門的數字監管局，培養既懂法律又通技術的復合型人才。二是建立司法裁判規則庫，比如建立典型案例數據庫，開發法律AI助手輔助裁判等。三是提升全民數字素養，可以將數字技能培訓納入職業技能提升補貼范圍。四是完善配套制度，當前亟需在數字經濟促進法立法中確立“發展優先、安全托底”的原則框架，同步推進配套條例制定。其中，重點需要防范三種失衡風險：防止數據壟斷導致創新阻滯，避免算法歧視加劇社會分化，警惕技術濫用突破倫理底線。立法過程應建立“政產學研用”五方參與機制，通過立法聽證會、草案公開評論等渠道，充分吸收中小微企業、技術開發者等市場主體訴求，使法律真正成為數字經濟發展的助推器而非束縛帶。

NBD：請問目前我國數字法治建設有哪些問題有待解決和完善？

江必新：隨著數字技術與公共行政的深度融合，我國數字法治建設在取得顯著進展的同時，也面臨一系列亟待解決的問題和完善方向。包括：法律體系與技術發展的適配性不足，立法滯后于技術實踐，跨領域協同立法需求迫切；數據安全與隱私保護面臨挑戰，包括數據泄露與濫用風險以及算法黑箱與透明度缺失問題；數字鴻溝與權益保障不均衡，區域與群體間的技術落差明顯，特殊群體權益保障不足；技術倫理與治理機制待完善，科技應用倫理規范不足，長效治理機制缺失；行政執法的數字化規范不足，技術賦能邊界模糊，責任認定與追責困難；國際協作與標準對接不足，跨境數據流動規則缺位，全球治理參與度待提升。

針對上述問題，一方面要加快立法進程，推進《法治政府建設實施綱要（2021~2025年）》配套細則，明確數據權屬、算法責任等核心問題；另一方面，構建技術倫理框架，制定人工智能倫理指南，將倫理審查嵌入技術研發和應用全流程；此外，要強化公眾參與，推廣珠海“云·律道”等互動普法模式，提升公眾對數字法治的認知和監督能力；最后，要推動區域協同治理，建立跨省數據共享和執法協作機制，如福建與長三角、粵港澳的治理聯盟。

總之，數字法治建設需兼顧技術創新與法治原則，通過法律完善、技術規范、倫理約束和公眾參與，構建安全、公平、高效的數字治理生態。