發展經濟與保護耕地別拿“矛盾”說事

每經記者  張敏  周曉芳

話題緣起

        上周，《每日經濟新聞》獨家報道了廣東揭陽地區的部分基本農田在“經濟發展”指揮棒下，被私自論“間”賣，而對于這些耕地性質的變化和土地規劃的變化，當地有關部門至今沒有給出令人信服的解釋。

        就在9月底，國務院第二次全國土地調查領導小組辦公室對10個省、區、市進行了抽查，發現廣東、江蘇、山西、上海4個省、市出現了耕地明顯減少的現象。在擴大內需、保增長的大背景下，“18億畝耕地紅線”正在遭受著考驗。而最近國務院下發的十部委關于抑制部分行業產能過剩和重復建設的通知，更考驗著土地管理部門的監管能力。

        或許我們需要解決這樣一個矛盾，即經濟發展正在將更多的農田變為建設用地，而糧食安全又要求我們必須保有一定量的耕地。如何既保證經濟發展，又不突破耕地紅線？在保護與發展之間，需要各級政府掌握有高超的平衡術。

        對此，《每日經濟新聞》邀請了土地規劃、宏觀經濟和“三農”方面的專家，為您進行深入分析。

失效的監管

        由于土地是集體所有，干部代表農民的意志，即使農民有反對的聲音，也很難叫得響。從現行法律看，有了類似把老鼠交給貓來看管的情形。

        NBD：各位專家好！上周我們報道了廣東揭陽地區的部分農田被私自論“間”出賣的現象，它反映的問題是深遠的，也就是中國的耕地正在被各種建設項目“蠶食”，根據各位的了解，類似現象在全國多不多？

        黨國英：就廣東揭陽地區普寧市交丙壇村的問題是否違法，需要相關部門來確認?？梢源_定的是，類似的問題很多。在我們的調查中，還看到很多地方由于土地沒有農業利用價值，地方官員擅自轉為非農業用途；有的農村干部干脆自作主張，在沒有獲得土地部門審批的情況下，已經展開建設工程。

        曹建海：由于審批手續較為繁瑣，很多地方政府在未辦理征地手續的情況下進行“先占后征”，甚至連占補平衡也不做。有些地方是這樣操作的：想要1000畝地，先把這個申請報上去，申請中把怎么占、怎么補都寫得很清楚。由于審批的程序較多、時間較長，在審批過程中，就先占100畝地用著。至于能不能批下來？批下來以后，耕地能不能補上？對農民怎么補償？這并不是他們最關心的事。這種地方政府違規的現象很普遍，說明我們的審批制度是失效的。

        NBD：今年國土部多次強調一個原則，就是“先補后占、占補平衡”，也就是說，在規劃中占用耕地時，要先把補充的耕地準備好，補充的部分不能少于被占用的部分，但國土部也曾公開表示，“占補平衡”在執行中存在很大的問題。為什么出現這種問題，現有的制度能否解決問題？

        鄒曉云：對于這方面的監管，依靠部委很難做到，現在有國土資源部監察司、國家土地督察總局在做這方面的工作，但畢竟人手有限，他們只能在小范圍內抽查。主要的督察力量應該在地方上，但地方政府既是監管者，又是最大的土地使用者，“既用地，又執法”，這確實是非常大的矛盾，短時間內很難真正解決。還有一點就是，農民對土地做不了主。我們的土地是集體所有制，但卻是管理者在做決定。如果真正是農民做主，我想他們不會輕易做這樣事情，農民一定會想，失去了耕地，今后該如何生存？而很多地方政府卻未必考慮這些問題。

        NBD：黨教授研究“三農”問題多年，您對監管的問題怎么看？

        黨國英：就現有的法律和規劃框架而言，有兩個渠道解決這個問題：第一個渠道是通過政府?，F在對這一問題的監管主要有兩個部門，一是國務院第二次土地調查領導小組辦公室，另一個是國土部的全國土地督察辦公室。但是僅從人手來看，他們是忙不過來的。另一個渠道是通過承包土地的農民。但是，由于土地是集體所有，干部代表農民的意志，即使農民有反對的聲音，也很難叫得響。從現行法律看，國家對土地的管理是通過村級組織來實現，于是有了把老鼠交給貓來看管的情形。

規劃需公開

        地方政府不公開規劃方案，可能有兩種情況：一是規劃方案本身就不合理；另一種就是地方政府本身就沒有嚴格遵守規劃。

        NBD：在廣東揭陽，當地村民不知道自己的耕地已被重新規劃，也不知道耕地的新用途是什么，對于這種規劃方案不透明的現象，各位怎么看？

        鄒曉云：這種現象當然是不合理的。規劃方案涉及投資者、政府、被征地農民，乃至整個區域居民的利益，凡是利益相關方都應該有知情權，規劃方案也應該接受社會監督。地方政府不公開規劃方案，可能有兩種情況：一是規劃方案本身就不合理，沒有根據當地的經濟結構、發展水平、耕地和環境保護等進行科學地規劃，經不起批評；另一種就是地方政府本身就沒有嚴格遵守規劃，存在默許變更規劃，甚至帶頭破壞規劃的現象。像這個案例中，房子不是偷偷摸摸蓋起來的，政府不可能看不見，不管是默許還是管不了，總之地方政府是有責任的。

        曹建海：同樣一塊地，作建設用肯定比作耕地用能獲得更大經濟效益。在巨大的商業利益誘惑下，在“唯GDP論”的思想下，地方政府在制定規劃時往往不顧及環境協調、社會公平等問題。所以說，我們現在的情況就是“經濟繁榮，塵土飛揚”。

        NBD：“18億畝紅線”本身就是一個規劃，但是隨著我國經濟的發展和城市化的推進，地方政府多多少少在觸碰這條紅線，在經濟發展中，“耕地紅線”果真就是一個障礙嗎？

        鄒曉云：不管存在什么矛盾，耕地紅線是一定要劃的。外界對“18億畝紅線”的質疑，主要在于“18億畝”是怎樣測算出來的？是否合理？實際上，從耕地保護的角度講，沒有紅線，就談不上什么保護。每個國家都很注重對耕地的保護，只是保護方式不一樣。在一些國家，每批一塊地都要經過立法部門的批準，這比紅線還要嚴厲。我認為，我國的“耕地紅線”還只是一個數字，實際上還很虛，有必要把它落實到圖上甚至是地上，“耕地紅線”需要劃得更細一些。

        曹建海：在規劃中，不僅是耕地、環境、人口、社會資源等都是有“紅線”的，不能為了GDP而不擇手段，否則，GDP再高，我們沒有糧食吃了，沒有生存環境了，那還有什么用？這是一個可持續發展的問題。

        黨國英：我認為規劃不僅要公開，還要進行立法。近年來，土地政策越來越嚴格，國家對土地違法違規的查處力度也在不斷加大，實際情況卻是“算賬算不過中央，搗鬼搗不過地方”，很大一部分原因在于沒有納入法律監管范圍。我認為規劃本應是法律，要交由立法機關議定，并要像法律那樣嚴格遵守。

農民很“受傷”

        在很多情況下，政府征地時所謂獲得農民的同意，其實是很勉強的，甚至是強制性的。土地使用權變更不該用“少數服從多數”的原則。

        NBD：根據我們的了解，一些地方在類似的農地出讓中，農民是自愿的，因為政府給予他們的補貼比較豐厚。在土地出讓中，農民的利益看上去好像并沒有受到損害，幾位專家如何看這種現象？

        鄒曉云：在廣東、浙江等一些經濟水平比較發達，對土地需求較多的省份，確實存在著這種現象。短期來看，農民得到的收益很高，但長期卻未必如此。因為在這塊土地上，將來要做出哪些規劃？這塊土地未來能增值多少？被安置后的生活來源怎么解決？沒有了土地未來有什么風險？這些問題農民未必都很清楚。所以在這種情況下，農民是不是真正得到了應有的實惠，利益是否真正沒有受損，不能簡單判斷。

        我曾經遇到過類似的事情：一個農民賣地后，沒有地種了，只能靠打工、做些小買賣來維持生計，生活非常艱難。他后來想，如果當時不賣地就好了，但是已經晚了。在很多情況下，政府征地時所謂獲得農民的同意，其實是很勉強的，甚至是強制性的。

        NBD：為什么會出現這種情況？

        黨國英：這就涉及農民土地的產權問題，即農民是否擁有相對完整的耕地財產權。在我國，不經農民同意，村委會能夠以“集體”的名義進行土地用途變更，也就是說，在土地使用權變更中，存在“少數服從多數”原則?？傆幸恍﹩栴}是不能用投票來解決的，我們有很多該用“少數服從多數”原則的地方沒有使用，但土地使用權變更是最不該用的地方，我們卻用了。

        同時，土地糾紛的仲裁機制也不盡合理。在我國，農村社會沖突的第一原因就是土地問題。我認為，土地的管理和糾紛仲裁權力不能同時掌握在村委會手上，應該分離出來。

        曹建海：一些地方政府隨便給點好處就能把土地從農民手上拿回來，從某種意義上，也說明種地的收益太低。近些年，我們對“三農”問題非常重視，也出臺了不少惠農政策，像糧食補貼、農業補助、農村社保等，但很多地方都沒有執行到位。一方面是由于某些地方政府的腐敗，另一方面，一些地方政府的財政確實緊張，拿不出錢來。我認為，像農村社保、糧食補貼這類資金應該由中央財政來承擔。

制度要改進

        要將規劃進行立法，通過人大進行監督。這樣的話，規劃成為遠期目標，不會因地方政府換屆而進行調整。同時，信息透明的問題也迎刃而解了。

        NBD：我國有那么大的國土面積，相比之下，“18億畝”耕地并不是一個很大的數目，建設用地是不是真的不夠用？

        鄒曉云：這么多年來，我們一直說建設用地供應不足，并不一定是因為建設用地真的不夠用，更多是因為在建設用地審批的過程中，要經過的法律程序很多，效率很低。

        實際上，在城市的郊區，還存在著大量未利用的土地。在很多國家，郊區是環境優美、土地利用也很合理的地方，很多城里人流向郊區。但是在我國，郊區的農民卻喜歡涌向城市，把自己的房子和土地空置下來，使得土地的利用率很低。同時，由于早先的規劃不盡合理，不少城市的市區內也存在很多利用率低的土地，即使在經濟發達的地區也是如此。另外，農村也存在大量閑置土地。前幾天我去了廣東的梅州，發現一些村子人都走了，剩下不少老房子和大量閑置的土地。如果把上述問題都考慮到，保護耕地與建設用地之間，并不存在很尖銳的用地矛盾。

        NBD：既然存在如此多的問題，現有的土地制度有沒有可以改進的地方？

        黨國英：首先應該將規劃分層次，不能由一個部門進行管理，這樣是管不過來的。多元化是當今國際土地利用規劃的特點，作為一種政策的工具，土地利用規劃與國家的發展歷史、政治體制、經濟體制、經濟發展階段、資源狀況等有著不可分割的關系，建立適合我國國情的土地利用規劃方法尚需探索。

        其次是讓農民擁有相對完整的耕地財產權。完整的土地產權包括使用權和收益權，土地使用權還會受到地方政府或社區規劃的制約。因此，要實現土地產權明晰，各級政府的土地利用規劃必須嚴格、穩定、規范，否則“產權明晰”就失去了意義。但是，要最終解決問題，還是上面說到的，將規劃進行立法，通過人大進行監督。這樣的話，規劃成為遠期目標，不會因地方政府換屆而進行調整。同時，信息透明的問題也迎刃而解了。

        曹建海：現有的制度會損害農民的權益，并給一些地方官員腐敗空間，我認為是該反思土地管理制度的時候了。我認為要真正建立土地交易的市場化機制，并讓政府從土地交易鏈條中退出，政府退出后，可以有效地壓縮土地交易中的腐敗空間。首先要給予農民支配土地的權利，讓他們直接跟土地利用者談判，成為交易的主體。同時，政府應該成為一名土地規劃者和冷酷的監管者，而不是市場交易的參與者，這要有個前提：土地利用規劃一定要經過嚴格的測評。

        NBD：根據各位專家的觀點，我們可以看出，在我們目前的土地規劃和利用中，不僅存在著執行不到位，還有制度的失效。我國經濟增長與耕地紅線的矛盾、城鄉二元結構的現狀，以及社會發展和城市化進程中的諸多挑戰等問題，是值得我們反思的。感謝各位專家的精彩分析！

　對話記者

每日經濟新聞記者：張敏  周曉芳

對話嘉賓

鄒曉云  中國土地勘測規劃院副總工程師

黨國英  社科院農村發展研究所宏觀經濟研究室主任

曹建海  社科院工業經濟研究所投資與市場研究室主任



如需轉載請與《每日經濟新聞》聯系。未經《每日經濟新聞》授權，嚴禁轉載或鏡像，違者必究。

每經訂報電話

北京：010-59604220  上海：021-61283003  深圳：0755-33203568  成都：028-86516389  028-86740011  無錫：15152247316