陳杰：新型城鎮化中如何實現農民工住房保障

◎陳杰

《國家新型城鎮化規劃 （2014~2020年）》已于3月18日正式發布，3月19日國務院新聞辦舉辦專題新聞發布會，邀請多位政府高層介紹《國家新型城鎮化規劃 （2014~2020年）》基本情況。在諸多發言內容中，很多門戶網站都把住建部副部長齊驥的一句話“要為城市中常住農民提供住房保障”作為標題。《新型城鎮化規劃》原文中也有“把進城落戶農民完全納入城鎮住房保障體系”的專門表述。

可見，現在社會公認，實現農民工在城市定居，是新型城鎮化的最大挑戰，而農民工的住房保障，又是農民工市民化的最大困難所在。但大家都很好奇，究竟如何對農民工實現住房保障全覆蓋，對農民工的住房保障要提供到什么樣的程度。當前，連城鎮戶籍居民的住房保障，都還不能說做得十分到位，或者說城鎮戶籍居民的住房保障該怎么做、做到多少，都還有很多爭議?，F在再加上一個農民工的住房保障，更讓社會高度關注和懷疑，政府是否有這樣的財力，社會是否有這樣的承受能力。這就需要回到住房保障的本質來思考。

住房保障，是保障“住房權”。所謂住房保障，我把其理解為對“住房權”的保障。但住房權不是一個簡單的生存權，更是發展權。2013年10月29日，習近平在中共中央政治局就加快推進住房保障體系和供應體系建設的集體學習時候就指出，“住房問題既是民生問題也是發展問題”。

所謂發展權，在國際社會權利研究中廣泛的意見是認為，政府是義務人，需要采取積極行動來主動實現公民這方面權利，歸類于積極義務。早期很多國家認為，公民在社會經濟文化等方面的保障和發展，不是公民自身天賦的權利，而是政府出于統治動機和維穩政策而附加帶來的。但現在世界上大多數國家認可，包括住房權在內的社會經濟文化權利，是公民的天賦權利，也是可落實、可執行，政府對實現住房權負有積極義務。

回到農民工住房保障這個問題上，對農民工提供住房保障，即是保障農民工在城市發展的權利。城市建設，基于廣大農民工的鼎力參與；城市繁榮，也需要農民工的參與。

住房保障，不是無限責任，而是有限責任。住房保障中需要強調政府的主體地位與責任，但這并不是說政府對居民住房承擔無限責任。與其他領域的社會保障機制一樣，在住房領域的保障方面也要十分注意防范“福利陷阱”。也就是說，對于住房保障，政府承擔的是救濟責任，只有在個人無法依靠自身力量從市場解決住房問題、影響到其生存權和發展權的時候才應該出面干預。

依照這個原則，我們可以劃清政府與市場在住房提供中的邊界。當個人依靠自身力量從市場就可以滿足基本住房需要的時候，政府的責任是保障市場合理秩序；只有在面臨無法靠自身能力克服的住房困難時，才有必要政府直接介入提供緊急救濟，為其生存和發展提供幫助。

當然，在實務操作中，對農民工提供住房保障，過多或過少，都會引發很大的社會矛盾。很多地方政府害怕給農民工提供住房保障，因為害怕在本地形成所謂的 “福利洼地”，吸引過多本不希望來的人口。

這方面需要與 《國家新型城鎮化規劃》所提出的戶籍改革聯動起來。具體而言，在《國家新型城鎮化規劃》所提出的居住證制度基礎上，可以進一步嘗試戶籍積分制和社會保障卡的配套提供。

戶籍積分制是指農民工及城市間遷移人口等外來流動人口，隨著就業年限、居住年限、城鎮參保年限和對當地貢獻的增長而不斷增加對當地公共服務和公共福利的進入權限，直至獲得落戶資格，享受與本地戶籍人口完全一樣的公共服務。

而社會保障卡則可以全國流通和攜帶，保障流動人口在每個地方都能得到最基本的公共服務與社會福利，但同時又避免流動人口在不同地區享受多份、或重復享受公共福利補貼。社會保障卡可享受的公共福利，分為全國一致的基本福利和地方性附加福利?；竟哺＠馁M用應該從中央財政出，以保障公共服務均等化，而地方附加福利則來自地方財政，作用是錦上添花，也是地方政府針對性吸引人才的手段。

積分制和社會保障卡相互配套，?；?，可增長，這樣既可以逐步替代現有的戶籍制度，真正推進以人為本的城鎮化，也消除了地方政府害怕出現“福利洼地”的擔憂。作為配套，要采取措施，有效激勵地方政府擴大吸收外來流動人口的市民化，對地方政府城鎮化指標的考核，要從以常住人口為基準走向以實際享有市民待遇的人口為基準，最后以戶籍人口為標準。所以此次《國家新型城鎮化規劃》首次提出了常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率兩個指標，也明確提出了“探索實行城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤政策”，都有這方面的用意。

具體到農民工的住房保障，也是同樣原理。一方面，要通過加快《城鎮住房保障條例》的制定和頒布，以公共服務均等化為出發點，明晰全國城鎮范圍內總體一致的基本住房保障標準，同時明確政府相應的責任；另一方面，也要充分明白，實施住房保障的出發點到底是什么。

仔細想一想，我們在社會問題中所討論的住房，并不是物理意義上的四面磚墻加天花板和地板的建筑本身，而是在一個特定城市中生活的落腳點和尋求城市發展機會的根據地。購房者為住房所支付的費用，包括三部分：一部分是建筑成本，一部分是公共服務成本，第三部分是房產的增值預期貼現。租房人則只支付前兩部分。農民工之所以會發生住房保障危機，往往不在于他們支付不起對建筑成本的對價，而主要在他們的收入或者說生產力，無法支付對城市高昂公共服務成本的對價。為此，需要在對農民工提供住房時候，對依托住房上面的公共服務與公共福利進行合理分解。

一部分人人都應該享受的最基本公共服務，是政府需要補貼的，主要是中央政府來補貼，如最基本的建筑安全、人身安全、消防安全、免除流行疾病、清潔用水、最小空間、子女對普通學校的就近入學機會等，以達到基本的住房保障水準?？梢杂卸喾N靈活方式。

另一部分公共服務，如交通便捷性、商場、公園、綠化、子女對較好學區的就近入學機會等，則是可以暫時延后的。等其收入隨著在城市居住時間積累增長而提高了支付能力后逐步加以提供，或者等其顯示出技能和生產力的提高而給予定向補貼。

總體上，解決農民工的住房保障，需要農民工個人、用人單位、政府和社會四方合力，盡量采用市場化機制。但無論如何，政府一定程度的財政補貼不可避免。而政府自身關鍵要認識到，這種公共補貼是一種社會投資，會加速農民工自身人力資本的積累，也保障社會和諧，促進社會繁榮，具有很強的外部收益性。

《國家新型城鎮化規劃》提出要在2020年前實現1億左右的農業轉移人口在城鎮落戶。而預計2020年農民工及其家屬的總量會達到3億多。解決1億人農民工市民化問題，占到三分之一，如國家發改委副主任徐憲平在國新辦城鎮化規劃專題新聞會上所說，“既是可能的，也是必要的”。而全面解決農民工住房保障問題，是農民工市民化的關鍵挑戰，意義重大，需要基于公平正義和國家長遠戰略的頂層設計，更需要基于地方實際的多種模式創新。

（作者為上海財經大學不動產研究所執行所長）