每日經濟新聞 2021-02-04 08:02:35
每經記者 黃婉銀 每經編輯 魏文藝
一場環保督察風暴，令海南持續了數十年的填海造島熱潮戛然而止。
2017年8月10日至9月10日，中央第四環境保護督察組對海南省開展環境保護督察。之后的2018年1月，海南省要求各市縣對照中央環境保護督察反饋意見中提及的多個違規違法人工島項目實施“雙暫停”（暫停建設、暫停營業）。
至此，這些曾經曾經火爆一時的人工島也迎來重大轉折——有的被責令整改或暫停開發，有的則被要求全島拆除。
2020年5月，中央第三生態環境保護督察組向海南省反饋督察情況，指出第一輪督察整改工作不力，應于2020年年底前完成的31項有18項未達到序時進度，還有違法違規項目未整改到位，繼續違法圍海面積約369公頃。
雖然填海造島并用來開發房地產是穩賺不賠的買賣，但同時也對會海洋生態系統造成一定的損害，如珊瑚礁萎縮、貝類受損、近海物種衰退、附近海域泥沙淤積、加劇水質惡化等。
上述多個被“雙暫停”的人工島項目，在建設之初均宣稱是當地的重點項目或地標項目，投資規模動輒上百億元，但卻沒有一個人工島項目真正做到如當初所宣稱的那樣“名副其實”。
那么，“雙暫停”實施兩年來，海南這些需要整改甚至拆除的違規“地產島”項目目前進展如何？
日前，《每日經濟新聞》記者實地走訪了海南幾個最具代表性的違規違法人工島項目發現，因資金、違規等問題，海口如意島跨海大橋已銹蝕在海面上長在4年之久，葫蘆島燈塔酒店項目閑置9年未做二級開發面臨全島拆除；正在建設的萬寧日月灣因公然違規填海造地開發房地產項目面臨整改或拆除；已經建成的三亞鳳凰島一期項目只有酒店公寓而不見規劃中的商業和旅游項目。
閑置9年，先后等來 “拆除令”和“阻拆聲”
在海南眾多人工島中，葫蘆島具有一定代表性。
往年，位于?？谖骱０兜募偃蘸┦呛？谌死详惡团笥褌兒芟矚g去的地方。“現在我周圍的本地人基本不會在假日海灘下海了，因為跟以前比起來，海水確實更渾濁了。說是填海造人工島造成的，但是我們也不確定到底是不是。”老陳有些無奈地告訴《每日經濟新聞》記者。
進入2007年后，?？跒尺M入新一輪的“圍填海熱”，其中假日海灘附近有兩個人工島，分別是直線距離3.2公里的南海明珠人工島和直線距離6.1公里的燈塔酒店人工島。
葫蘆島航拍圖 圖片來源：每經記者 黃婉銀 攝
“那個葫蘆島感覺是瞎折騰，填好都9年了，一直荒廢在那邊沒開發，不知道要干嘛。”老陳指著不遠處的一座人工島對記者說。
老陳口中的葫蘆島，原本的項目名就是?？跒碂羲频?。建設之初，?？谑邢嚓P部門文件顯示，該人工島所建項目是為配合2017年舉行世界石油大會和世貿中心(WTCA)落戶?？谑卸涮捉ㄔO的標志性建筑。項目預計總投資約110億元，占地約450畝，按七星級標準建設。
這也才有了后來葫蘆島的開發商——海南中匯宏基實業投資有限公司（以下簡稱海南中匯宏基）所宣傳的“百億打造燈塔七星級酒店”。
燈塔酒店距離?？谑兄包c萬綠園僅約一公里，因填海后形似橫臥在海口灣的葫蘆而得名“葫蘆島”。該島南北寬 471米，東西長994米，護岸長度2693.9米，回填總面積約450畝。
2010年1月15日，葫蘆島正式開工填海。僅一年零5個月后，填海工程就已竣工，并很快通過竣工海域使用驗收。
不過在建成后閑置了9年多后，葫蘆島卻迎來一紙“拆除令”。
?？谑猩鷳B環境局官網截圖
2020年10月12日，?？谑猩鷳B環境局官網發布的《關于受理?？谑泻J島項目重點整治工程環境影響報告書的公示》（以下簡稱《環境影響報告書》）指出，葫蘆島人工島項目將予以全部拆除。
環保督察指出葫蘆島項目存在的主要問題有：1、項目離海岸線較近，影響河口污染物擴散，附近海灣已成為“臭灣”，群眾對此長期投訴，反應強烈；2、?？谑杏嘘P部門對該項目海域使用權已過期的臨時施工便道查處不力，導致附近海域泥沙淤積、水流不暢，加劇水質惡化；3、葫蘆島項目填海成陸，2011年至今仍未進行開發建設。
葫蘆島一側盡頭正在作業的幾臺挖掘機車
圖片來源：每經記者 黃婉銀 攝
在整改方案中，?？诤J島項目的整治目標是：開展水動力專題論證及海洋環境影響評價,制定葫蘆島拆除方案，2021年8月底前完成拆除工作并驗收。
據《環境影響報告書》，拆除工程主要為葫蘆島圍填海項目的水工建筑物及陸域，包括拋石斜坡式護岸及陸域回填砂料。為減少對周邊海域的影響，拆除順序考慮為先拆除陸域、后拆除護岸，即護岸拆除作業面不破堤口，能對陸域拆除形成掩護。
這份長達300頁的《環境影響報告書》，詳細調查、分析了葫蘆島工程拆除施工對海洋環境、生態及漁業資源的影響，還有填海前后附近海洋環境及生態的變化。最后的結論是，葫蘆島拆除后使得因項目本身建設而帶來的水動力、沖淤、地形地貌及海洋生態環境等負面影響消除，有利于水量交換條件的改善。
葫蘆島對面的?？谑?nbsp;
圖片來源：每經記者 黃婉銀 攝
《每日經濟新聞》記者在現場看到，葫蘆島目前還未進行重大拆除，形成的人工島基本處于穩定狀態，但周邊沒有連接陸地的橋梁。島上已經變成綠林，不少樹木高達兩米，僅有兩處低矮的房屋建筑身處其中。
走訪當天，記者看到葫蘆島上停放有十幾臺挖掘機類的工程車，其中有幾臺挖掘機車正在島上一側盡頭挖掘泥土。
填海完工9年多來，葫蘆島為何一直未進行過二級土地開發？資金問題或是主因。
可供佐證一個例子是，?？谑袊临Y源局2017年5月發布的一則《關于土地出讓金催繳通知書》指出，?？谑型恋貎渲行呐c海南中匯宏基于2013年11月7日簽訂了協議書約定，海南中匯宏基應在領到第一期土地證后三個月內繳清剩余土地出讓金5.295億元。而海南中匯宏基欠繳的土地款項目正是葫蘆島。
等待拆除的葫蘆島上遍布綠林
圖片來源：每經記者 黃婉銀 攝
《每日經濟新聞》記者梳理發現，海南中匯宏基還涉及多起民間借貸、金融借款合同及建筑工程施工合同糾紛。如2013年3月，海南中匯宏基向中國工商銀行股份有限公司海南省分行營業部借款3億元，截至2016年3月31日，該公司已欠貸款利息4408409.81元，已經構成違約。
啟信寶顯示，海南中匯宏基的風險提示達128條之多。
記者撥打了海南中匯宏基的電話，但始終處于無人接聽狀態。另外，記者也實地走訪了海南中匯宏基的注冊地址——?？趪H商業大廈第11樓1108室，發現?？趪H商業大廈已變為中銀大廈（中國銀行海南省分行所在地）。物業人員告訴記者，該大樓11樓全部為中銀辦公室，并沒有海南中匯宏基這家公司。
原注冊地大樓中已找不到海南中匯宏基
圖片來源：每經記者 黃婉銀 攝
值得一提的是，葫蘆島的拆除卻迎來“阻止聲”。
據《中國青年報》，2020年11月，已經進入破產重整程序的中國科學院下屬國企中科建設開發總公司（以下簡稱中科建）管理人發出的一份《關于請求立即協助停止拆除葫蘆島的函》（以下簡稱《停止拆除函》）顯示，海南中匯宏基是中科建下屬公司，葫蘆島是中科建的重要合法資產，拆除葫蘆島缺乏事實及法律依據。
《每日經濟新聞》記者就此向中科建管理人辦公室相關聯系人求證《停止拆除函》的真實性，其表示，經與同事核對，目前該處暫不知悉《停止拆除函》的出處，也未見到過相關文件。
另外，記者也采訪到負責葫蘆島項目重點整治工程的海口市土地儲備整理中心相關聯系人，其表示，相關部門確已收悉《停止拆除函》，但目前對葫蘆島項目重點整治工程仍在正常推進中。
實探違規“地產島”：在建，荒廢，或待拆
在海南省海口市東海岸以北鋪前灣白沙淺灘內、靠南渡江出海口的東北側，一座已經腐蝕銹透的鋼鐵大橋盡頭，連接著一座人工島——如意島。
《每日經濟新聞》記者在現場看到，在海水與風雨的侵蝕下，已停工4年的如意島跨海大橋已經完全銹蝕在湛藍的海水中。橋墩上，“中鐵十八局?？跂|海岸如意島跨海大橋項目經理部”的字樣模糊可見。
已停工4年之久的如意島跨海大橋
圖片來源：每經記者 黃婉銀 攝
一位駐守在大橋現場的工作人員告訴記者，目前有部分工人在陸續出入拆除已經不能使用的橋梁建筑。“你看這個樣子還怎么用?。恐亟ň筒恢朗裁磿r候會開始了。”
不過，與其他海南人工島稍有不同的是，如意島的停工除了有海南“雙暫停”政策影響，更重要的是開發商中弘股份自身的資金問題。早在2018年中弘股份就身陷債務危機并退市，如意島項目也被轉讓給了佳兆業集團。
如意島上堆積的生銹鋼管和施工車輛
圖片來源：每經記者 黃婉銀 攝
目前，整個如意島都處于荒廢狀態。在跨海大橋外面的一個標段工地上，還堆積著大量銹跡斑斑的巨型鋼管和施工車輛。在布滿粗砂礫石的空曠工地上，唯一有生氣的便是肆意生長的雜草。
在如意島項目工地外的馬路邊，原本還有不少以“如意”命名的商店和餐館，但如今僅剩下一家名叫“如意島商店”的小賣部，其余的鋪面大多處于關閉狀態。
如意島跨海大橋橋墩上已經模糊的施工方名稱
圖片來源：每經記者 黃婉銀 攝
相較于?？诘娜缫鈲u和葫蘆島，位于海南省東南部萬寧市的日月灣綜合旅游度假區的人工島日島、月島項目建設進度則較為迅速，其中日島已經有房地產項目對外銷售。
《每日經濟新聞》記者在現場看到，占地面積59.39公頃的日島像一個尚未完工的巨型施工工地，島上僅售樓中心、傳奇度假酒店附近的建設較為完善。目前日島大部分已經開發完畢或在施工建設中，還?？拷聧u的一小部分地塊處于待開發狀態。
施工中的日月灣日島一二期房地產項目
圖片來源：每經記者 黃婉銀 攝
現場多位工作人員告訴記者，日島現在主要在建的有三個房地產項目組團，已經建成的是島心商業區和一個度假酒店。“一二期已經賣了，有的（建筑）都快搞好了。”
此外，日島三期項目已修建超過20層，現場還處于圍擋封閉狀態，工地上堆放著不少建筑材料，但并無工人在場施工。
2018年1月5日，萬寧市政府責令日月雙島項目立即實施“雙暫停”。2020年4月30日，萬寧市自然資源和規劃局發布的《萬寧市日月灣日島控制性詳細規劃（調整）》顯示，日島待開發的地塊用地性質將是商服配套、星級酒店、游艇配套、主題娛樂。
日月灣日島尚未開發的土地
圖片來源：每經記者 黃婉銀 攝
2020年12月24日，據78號整改完成表，日島已批已建住宅項目整改情況是：對已建住宅部分，經多次與企業對接商談，目前項目建設單位已與海南開晟置業簽訂房屋托管委托經營管理協議，由后者對已建成的住宅產品進行受托經營管理，變住宅產品為準經營性產品。
位于三亞市區“陽光海岸”核心的鳳凰島，早在海口燈塔酒店建設之前，就已經有了一個響亮的稱號—— “東方迪拜”，而且宣布要建設七星級酒店。
鳳凰島一期占地面積547.5畝，規劃總建筑面積48萬平方米，由一座長394米、寬17米的跨海大橋與三亞市區相連，建筑主體是5座流線型帆船大樓，均為養生度假公寓酒店（含產權式酒店）。
鳳凰島一期部分已建成并銷售的公寓
圖片來源：每經記者 黃婉銀 攝
當時這5棟公寓的銷售趕上了海南房地產市場的黃金期。據當地媒體報道，2010年1月11日鳳凰島公寓開盤，700套房子一天內即售罄，房價最高時達到15萬～16萬元/平方米。但從2013年開始，鳳凰島房價被“腰斬”，跌至7萬元/平方米，眾多投資客被“套牢”。
違規填海造島，破壞的海洋生態如何修復
這些違規違法的填海造島行為，無一例外對海南的海洋生態造成了各種破壞。
以如意島為例， 由于放任違法填海行為，導致如意島的違法填海面積由3.23公頃擴大到21公頃。
2018年4月底，?？谑泻Ｑ髨谭ú块T完成對如意島三期非法占用海域案件的查處工作。不過，如意島一、二期并未被要求停工或拆除，而是需要進行控制規劃調整優化。
如意島控制性詳細規劃圖
資料來源：?？谑凶匀毁Y源和規劃局官網
在2020年10月的《海南省貫徹落實中央第三生態環境保護督察組督察報告整改方案》（以下簡稱《整改方案》）中，如意島項目的整治目標是：加快推進如意島項目控規調整工作，根據督察整改要求，對如意島(一、二期)規劃進行優化調整，按程序進行優化調整方案的論證并公示，在2021年6月底前完成如意島(一、二期)控規調整審批，依法啟動項目建設。
整個如意島項目處于荒廢狀態
圖片來源：每經記者 黃婉銀 攝
同時，《整改方案》要求實施如意島海洋生態環境修復工程計劃建設，確保整改工作落實到位，2022年8月底前完成海洋生態修復工程。
值得一提的是，在2019年7月，為貫徹落實中央環保督察和國家海洋督察反饋問題整改要求，?？谑凶匀毁Y源和規劃局發布的《海南省?？谑腥缫鈲u控制性詳細規劃》（以下簡稱《規劃》）公示啟事顯示，如意島規劃范圍按照國家海洋局批復的用地范圍，填?？偯娣e716.34公頃，其中建設用地面積612公頃。根據規劃區產業選擇，如意島功能定位為“以度假康體、休閑娛樂為核心，集文化交流、高端消費、時尚創意、商務商業于一體的低碳、環保型高端旅游度假區”。
上述《規劃》曾被外界視為如意島項目 “重生”的信號，但從目前的情況看，如意島項目的控規還將繼續調整。
銹蝕在湛藍海水中的如意島跨海大橋
圖片來源：每經記者 黃婉銀 攝
2020年年中，?？谑凶匀毁Y源和規劃局分別就《海口市如意島控制性詳細規劃》編制、如意島圍填海項目海洋生態修復工程進行代理機構招標。其中一份競爭性磋商文件顯示，如意島建設用地面積為386.35公頃。該數字遠低于國家海洋局批復的如意島建設用地面積（612公頃）。
2021年1月28日，?？谑凶匀毁Y源和規劃局官網發布的《關于?？谑袞|海岸如意島圍填海洋生態修復工程項目用海申請公示》顯示，申請用海面積5.8629公頃，用于如意島圍填海洋生態修復工程。
?？谑凶匀毁Y源和規劃局官網截圖
日月灣同樣對海洋生態造成嚴重危害。
不過，對于已經建成的日月灣日島，只能采取生態補償修復工作。61號整改完成表顯示，日島項目海洋環評和海域論證不充分、審批把關不嚴。同時未開展海洋環境監測和后評估，致使日島連島橋兩側出現淤積，淤積形成的沙灘長達340多米，淤積區域周邊的岸灘發生侵蝕。
日月灣日島控制性詳細規劃圖
資料來源：萬寧市自然資源和規劃局官網
2018年8月8日，在日月灣附近海域，由萬寧市政府組織有關單位開展人工島填海項目生態補償修復工作，共計投入500萬元，投放人工魚礁體、珊瑚增殖礁體約4817空方，增殖放流魚類60萬尾。其中珊瑚增殖區離月島最近距離約0.4公里，增殖區面積3.17公頃。
《每日經濟新聞》記者看到，在距離日島最近的岸邊沙灘上，樹立著日月灣圍填海項目岸灘修復工程簡介牌。該簡介牌顯示，為防止取砂區以后連續出現淤積，在日島清淤區北側新建一條攔沙堤阻擋海沙。而在岸邊沙灘靠海的位置，已建成一條與海灘垂直、長約150米的攔沙堤。
日月灣月島工地大門旁的停工指示牌
圖片來源：每經記者 黃婉銀 攝
相比日島，填海面積49.11公頃(約750畝)的月島項目于2015年10月未批先建，由于海南省海洋部門對其監管不嚴，2017年2月才責令停止建設，但直至中央環保督察組進駐海南期間才實際停止違法填海行為。但月島的建設加劇了其西南側1.7公里岸灘的侵蝕，侵蝕最寬處達22米，對省級青皮林自然保護區造成一定影響。
在整改方案中，月島的整治目標是“全面拆除”，且須在2021年2月底前依法注銷海域使用權證書，2022年5月底前完成月島項目拆除工作，2022年10月底前依據生態修復方案組織開展生態修復。
日月灣月島南側被侵蝕的海岸
圖片來源：修復工程環評報告
記者在走訪時看到，月島已經不準隨便進入，“月島項目已停工，禁止一切車輛進入”的警示牌就立在月島工地門口。
2021年1月22日，萬寧市自然資源和規劃局發布的月島項目拆除工程臨時施工便橋項目環境影響評價第二次公示指出，拆除工程臨時施工便橋是萬寧月島拆除物料運輸的通道，項目的實施可促進月島拆除工程， 其社會經濟效益尤為顯著。
萬寧市人民政府官網截圖
在三亞市的鳳凰島上，《每日經濟新聞》記者從酒店、公寓的多位工作人員處了解到，島上5棟大樓的編號由A到E，A棟即為如今的三亞鳳凰島度假酒店，其他樓棟當年已經賣得七七八八，只有B棟處于未售空置的狀態。
來不及銷售B棟主要是由于2017年的中央環保督察風暴。中央第四環境保護督察組當時反饋的督促意見是，鳳凰島填海項目以國際客運港和郵輪港名義取得海域使用權，但實際主要用于房地產和酒店開發。由于填島造成水流變化，三亞灣西部岸線遭到侵蝕，為修復岸灘不得不斥巨資對三亞灣進行人工補沙。
未出售的三亞鳳凰島B棟內部房間
圖片來源：每經記者 黃婉銀 攝
據了解，鳳凰島在這場“環保風暴”中被罰了3700萬元的生態補償資金，一期原本規劃的國際游艇會、奧運廣場、商業街等商業和旅游項目均未建設。
2014年，鳳凰島國際郵輪港二期工程開工建設，工程基本建設投資預計超過30億元，配套項目總投資預計超過180億元。2016年，占地47.4萬平方米的鳳凰島二期填海主體工程已完成，圍海造地范圍約49公頃，填海工程完成后已形成土地面積合計約748畝。
鳳凰島二期港口
圖片來源：每經記者 黃婉銀 攝
《每日經濟新聞》記者在現場看到，鳳凰島二期已經被圍擋起來不能隨便進入。附近工作人員告訴記者，“二期什么都沒有，就是碼頭，現在也不準建了。”
按照整改要求，鳳凰島項目要在2020年6月底前完成岸灘修復、珊瑚礁修復和海洋生物資源增殖生態修復施工工作；2020年底前完成岸灘修復、珊瑚礁修復和海洋生物資源增殖生態修復驗收工作。同時，根據論證結果，調整鳳凰島二島的海域使用權審批文件，拆除鳳凰島二號人工島島體除郵輪母港碼頭功能外的填海陸域，最大限度恢復生態環境。
中央生態環境保護督察在海南官網截圖
但目前相較于其他需整改的人工島，鳳凰島的整改進度較為緩慢。據中央生態環境保護督察在海南官網顯示，2020年12月22日，海南省生態環境保護督察整改工作領導小組辦公室就鳳凰島二島整改緩慢問題公開約談三亞市政府，要求不折不扣地把整改工作抓實抓到位。
記者手記：嚴守海洋生態紅線，讓海水不再混濁
對于海南本地人而言，他們似乎并不關注人工島的建成與否，大多數人只知道“海水變得越來越混濁了”。
“填海后，?？跒硾]了海灣，在萬綠園游玩散步的居民無法看海，從海上渡海來?？诘娜藗円部床坏匠ㄩ_的萬綠園。城市濱海景觀因填海項目遭到破壞，公眾離海的距離越來越遠。”海南一位政協委員2017年在提案中這樣寫道。
事實上，從1988年建省以來，海南的填海造地就成為經久不衰的熱潮，在巨大利潤空間的誘惑下，頭戴各種光環的人工島紛紛涌現。
從1991年海南省率先在全國實施海域有償使用制度至2007年底，全省共批準圍填海項目180項、使用海域面積2031.84公頃；2008年，海南的填海造地更是邁入大躍進時代，共向海洋要地7萬多畝，填出12個人工島；2013年至2016年，海南省年均填海面積達550公頃，為之前20年年均填海面積的5倍。
海南的填海造地熱潮很大程度源于，海南當時將填海審批權下放至市、縣，填海(圍海造地)27公頃以下市縣可審批，27~50公頃省政府審批，50公頃以下需上報國務院。
雖然向海洋要土地用于開發，可以解決陸地資源不足等問題，但也要遵循海洋生態環境的基本規律，并依規依法填海造地。同時，向海洋要地也必須有個度，如果過了這個度，便會對海洋生態系統產生諸多破壞。
于是在2017年8月，中央環境保護督察組進駐海南，明確指出當地眾多人工島存在化整為零違規審批、未批先建、以國際客運港和郵輪港名義行房地產之實等問題，海南的“圍填海熱”戛然而止。此后，便是對這些違規違法人工島的整治。
2020年10月，《海南省貫徹落實中央第三生態環境保護督察組督察報告整改方案》出爐，海南省將根據“一島一策”“一事一策”、徹底整改的原則，列出每個違規人工島項目的整改措施清單及整改期限，分階段推動問題整改到位。
毋庸置疑，在中央的嚴肅查處問責下，這些違規“地產島”將在后續整治中面臨拆除、調規、重整和恢復海洋環境的艱巨任務。不過值得后欣慰的是，記者在本次赴海南的實地走訪中發現，雖然部分已建成或正在建設的人工島整改工作還在進行中，不過部分被人工島破壞的海洋生態環境正在逐漸修復。
海南對違規違法填海造島亂象的整治或許還需要很長一段時間，但我們已經看到各級政府“嚴守海洋生態紅線”的決心，保護生態環境也不會是一句空話。
記者：黃婉銀
編輯：魏文藝
視覺：劉青彥
排版：魏文藝 牟璇
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