構建全面推進鄉村振興的財政保障體系

每經編輯 冷雪婷

內容提要：黨的二十大提出全面推進鄉村振興。充分發揮財政在國家治理中的職能作用，是推進鄉村振興戰略的重要支柱和基本保障。當前，高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務，中央堅持把擴大內需戰略同深化供給側結構性改革有機結合起來，持續多年出臺大規模組合式減稅降費措施，財政收入在多年擴張后進入增速收縮期。在減稅降費大環境下，構建完善科學合理、收支平衡的財政保障體系，對全面推進鄉村振興戰略具有重大意義。本文擬在簡要介紹鄉村振興戰略現實背景基礎上，檢討推進鄉村振興的基本問題，研究財政保障體系對鄉村振興的作用機理，思考構建加快推進鄉村振興財政保障體系的路徑選擇。

關鍵詞：鄉村振興減稅降費財政保障

一、全面推進鄉村振興的現實背景

建國后，為了改變中國一窮二白、積貧積弱的農業國現狀，國家在制度安排上采取了重工輕農、先城后鄉的工業化路徑。對農副產品實行統購統銷，農副產品以明顯低于市場的價格統一賣給國有商業部門，通過工農產品剪刀差轉移生產利潤，以農業的額外付出加快完成工業原始積累，從而形成了城鄉二元化經濟結構的制度性淵源。改革開放以來，國家加快建立完善社會主義市場經濟制度，經濟社會發展有了長足進步，土地聯產承包和農民工進城釋放了生產力，農村農業面貌發生了翻天覆地的變化。但城鄉之間在市場機制、產業經濟、基礎設施、公共服務、文化教育、社會民生、居民收入等方面仍然存在不小的差距，長期形成的城鄉二元化壁壘仍然有待破除，發展中“不平衡、不充分”的問題在鄉村也更為突出。

“三農”問題是國家經濟社會發展領域的重中之重，是關系國計民生和國家現代化的根本性問題。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視“三農”工作，持續加大強農惠農富農政策力度，扎實推進農業現代化和城鄉融合發展，全面深化農村改革，農業農村發展取得了歷史性成就。針對我國城鄉差異的客觀現實，黨的十九大報告提出“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”二十字方針的鄉村振興戰略。黨的二十大報告進一步提出全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村，將鄉村振興列為全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務和解決“三農”問題的總抓手。

二、推進鄉村振興面臨的基本問題

當前，全面推進鄉村振興面臨千頭萬緒的諸多問題，涉及我國城鄉之間經濟社會發展的方方面面。從機理機制層面來看，體現為歷史、體制、要素、市場等四個方面，相互關聯、互相作用，構成了我國城鄉差異歷史性命題的基本問題。

圖1城鄉差異面臨的基本問題

（一）城鄉二元化壁壘仍待破除

改革開放以后，隨著土地聯產承包推行、農產品價格政策調整、化肥農藥等農資產能擴張，以及外出務工等農村收入來源多樣化，農村居民收入增長加快,與城市居民的收入差距開始縮小，20世紀80年代前期，差距最小時（城市居民收入與農村居民收入之比）為1.82倍。到80年后期，市場經濟因素逐漸替代制度安排，工農業產品的剪刀差并沒有縮小，同時在土地、勞動力等生產要素供給方面又形成了新的制度性剪刀差，城鄉差距反而有所拉大。伴隨我國二、三產業的升級崛起，資本追求效益和經濟“馬太效應”促使生產要素向城市加速集中，農村農業始終難以增加積累，缺少擴大再生產能力，發展相對滯后。

（二）農村財政投入長期短缺

建國以來，尤其是改革開放四十多年來，中國以短短的時間走過了西方發達國家數百年的工業化道路，但效率優先在一定程度上導致了公平弱化。雖然以取消農業稅為標志的稅費改革減輕了農民和農村負擔，但同時也帶來了中央地方之間事權財權不匹配等矛盾。尤其是中西部廣大地區的縣鄉以下政府自20世紀90年代后半期以來出現大量負債，在經濟上陷入瀕臨“破產”狀態，鄉鎮一級政府收支困難等問題突出，對農村發展的投人嚴重不足，農村公共產品供給短缺，基礎設施建設較為滯后，教育文化醫療事業發展緩慢，導致“三農”領域歷史欠賬極多。從涉農財政支出結構來看，大致分為多取少予（1950-1978）、先減后增（1979-1997）、聚焦基礎（1998-2003）、全面減負（2004-）等四個階段。除50、60年代以及改革開放后的部分年份，我國農業支出占財政總支出長期維持在10%以下，在20世紀90年代后期到21世紀初甚至下滑至6%-8%區間。

（三）城鄉之間要素循環失靈

在市場經濟條件下，市場主體以追求經濟利益為最高目標。但由于自然資源、規模化程度、技術生產率等原因，我國農業經濟投入產出比不高，生產要素投入長期單方面向利潤豐厚的非農領域集中。一方面，較高素質的農村青壯勞動力以升學、務工、經商、隨遷等多種的形式轉化為城鎮人口；另一方面，農村資金也以置業、生產投資、利潤轉移、居民消費等方式源源不斷地流入城市；再一方面，文化教育、科學技術、經營管理、法制環境等技術進步要素也主要集中在城市。總體來看，生產要素往往從鄉村單向流動到城市并沉淀下來，缺乏從城市到鄉村的要素循環機制，農業難以得到資金、人才、技術、市場等方面的支撐和反哺。

（四）農村市場機制尚不完善

改革開放四十多年來，我國社會主義市場經濟體制逐步建立，但小農戶生產依然是農村經濟的主流。農村市場經濟機制發展較為滯后，生產成本較高，競爭力不強，阻礙了農業市場化和現代化。一方面，資本入場的農業投資項目經常“水土不服”，農村合同意識、法制意識等相對淡薄，項目需要承擔較大的非市場化風險。另一方面，小農戶為主的經營主體規模偏小，市場信息不靈，防范市場化風險的能力極弱，農業規模化、集約化、現代化的優勢難以發揮。近年來，農副產品的暴漲暴跌現象不斷發生。以生豬為例，2019年至2020年，生豬價格持續高位運行，較前5年平均價格增長200—300%，但隨后價格急轉直下短短半年就回落至前5年平均水平，又讓追養的農戶損失慘重，這充分說明小農戶所面臨的巨大市場風險。

三、財政保障體系對推進鄉村振興的作用機理

財政是國家治理體系的基礎和支柱，在推進鄉村振興戰略中發揮著極為重要的保障作用。2018年1月，黨中央、國務院出臺《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》，2021年出臺《鄉村振興促進法》，2022年出臺《鄉村振興責任制實施辦法》，安排部署推進鄉村振興戰略，推動財政保障、公共服務、資本引導、人才聚集、責任落實等方面形成合力。鑒于財政政策長期在“三農”領域“多取少予”的偏差，在鄉村振興已經提髙到國家大政方針和戰略髙度的今天，必須要高度重視財稅機制在推進鄉村振興戰略中的保障作用，構建加快推進鄉村振興的財政保障體系，充分發揮財政調節再分配的經濟職能，調動生產要素、發展產業經濟、消除城鄉差異、惠及社會民生，推動農村農業優先發展。

基于研究需要，從制度構建到作用形態出發，重點分析財政作用機理的制度保障、政策手段以及財力運用等三個維度。

（一）財政是加快推進鄉村振興的制度保障

黨的二十大提出，健全現代預算制度，優化稅制結構，完善財政轉移支付體系。當前，中央地方之間事權財權不匹配、政府與市場的關系未厘清、城鄉二元化結構壁壘待破除、社會主義市場經濟體制待完善等一系列問題，都需要通過進一步增強國家治理能力來解決，財政則需要充分發揮其在國家治理中的基礎性和支柱性作用。具體到全面推進鄉村振興，需要以收入和支出為核心，構建完善制度化、合理化的公共資源利益再分配機制，形成效率驅動、科學合理、可持續發展、公共財政引導補位的體制環境，優先保證農村農業發展中的要素供給水平。

（二）財政是加快推進鄉村振興的政策手段

財政具有非排他性和非競爭性的特征，為農村農業發展提供包括基礎設施、醫療教育、民生保障、社會保險等方面的公共產品和公共服務。在社會主義市場經濟條件下，公共財政是政府提供公共產品的主要渠道。政府通過財政支出（補貼）、稅收和政府采購等各種政策手段來調節政府、市場、產業、農戶等各方利益關系，確保“三農”政策落地落實和發揮作用。當前城鄉差異主要表現在基礎設施建設、公共產品供給、居民社會福利、醫療文化教育等軟硬件環境方面，要解決這些問題，財政保障體系的構建就成為必然選擇，有利于根據不同時期城鄉經濟與社會發展的特點，調整城鄉公共產品供應水平，保持城鄉公共產品提供的相對合理。

（三）財政是提高鄉村治理能力的基礎支柱

財政是鄉村治理運行的基本保障，鄉村治理主體、規則、要素的培育發展和治理機制的形成，都離不開財政的支持和保障。當前，我國正處于經濟社會轉型時期，各種經濟社會矛盾多發，社會群體利益訴求復雜，農村空心化現象較為嚴重，基層治理能力相對弱化。鄉村治理面臨經濟分享、利益分化、訴求多樣等眾多問題。因而在國家治理大背景下，財政不僅是投入資金使其運轉的一種手段和政策，更是反映基本公共價值、推動體制機制變革的實踐載體和支撐工具，需要在鄉村振興戰略中發揮引導公共價值、增進治理水平、實現公平融合的復合功能。

四、全面推進鄉村振興財政保障體系的路徑選擇

新時代十年來，我國經濟社會發展取得歷史性成就、發生歷史性變革，綜合國力邁上新臺階，轉型升級取得新成效，新動能成長實現新突破，對外開放形成新格局。當前，國際環境風高浪急、國內改革發展穩定任務艱巨繁重，以習近平同志為核心的黨中央團結帶領全黨全國各族人民迎難而上，加大宏觀調控力度，發展質量穩步提升，科技創新成果豐碩，改革開放全面深化，就業物價基本平穩，糧食安全、能源安全和人民生活得到有效保障，保持了經濟社會大局穩定。下一步，黨中央將帶領全國人民堅持穩字當頭、穩中求進，把實施擴大內需戰略同深化供給側結構性改革有機結合起來，繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，加強各類政策協調配合，突出做好穩增長、穩就業、穩物價工作，有效防范化解重大風險，推動經濟運行整體好轉，實現質的有效提升和量的合理增長。

圖2財政保障體系的路徑選擇

（一）以較長期的財力放緩為政策總前提

2022年，在“十三五”期間累計減稅降費超過7.6萬億元基礎上，中央推出了新的組合式稅費支持政策，全年預計退稅2.5萬億元，其中增值稅留抵退稅約1.5億元，退稅資金全部直達企業，力度空前。由于復雜多變的外部環境和需求收縮、供給沖擊、預期減弱三期疊加，可以預見在未來較長時期內，我國財政收入增速將極大放緩，微增長乃至規模收縮或將成為常態。

構建全面推進鄉村振興財政保障體系，必須以減稅降費和財政收入低增長為政策總前提，以稅收優惠鼓勵和支持涉農產業市場化、集約化和現代化。一是要堅決落實減稅降費各項措施，加大涉農稅收優惠扶持力度。稅收優惠要精準加力、綜合施策、完善體系，過去對農產品的減征免征稅收優惠，但收益往往通過市場傳導到上游的加工銷售等環節，農村經營者受益較小。稅收優惠要進一步轉向對包括農業合作經營、農產品深加工、“互聯網+農業”、鄉村旅游服務等在內的現代農業進行制度性、長期性和體系性的稅收扶持等方向上來，降低農村農業經營發展成本。二是要發揮財政工具的支點作用，切實提高財政杠桿效率。在減稅降費大環境下，總財政支出規模受到限制，寄希望于財政支出規模的大幅增長并不現實。要以財政工具為抓手和著力點帶動市場資本入場，優化財政政策發揮作用的機制體制，以問題導向尋找推動鄉村振興的要素投入突破口。

（二）從厘清政府和市場關系的角度確定財政界限

政府和市場是資源配置的兩種基本手段，財政政策和貨幣政策是政府的主要工具。要厘清政府和市場邊界，運用政府和市場兩種機制全面推進鄉村振興。黨的二十大再次強調“要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用”，這為財政職能明確了界限。在全面推進鄉村振興戰略過程中，財政工具務必要處理好政府和市場關系，既要通過財政再分配做好要素引導和公平兜底，又要追求效率和市場化運作，實現兩者的有機結合。一方面，推進鄉村振興戰略要更加遵循市場規律，堅持市場理念，充分發揮市場作用。推進完善農產品價格形成機制和農業市場機制，構建市場化推動鄉村振興的可持續發展道路。另一方面，要更好發揮政府作用，大力推進現代財政體制建設，建立公共財政優先投入保障領域和優先安排公共服務的體制機制和政策體系，推動公共資源向農業農村傾斜。

（三）從理順中央和地方責任的角度形成財力格局

按照黨中央、國務院的安排部署，2018年國稅地稅實現了機構合并，這是1994年分稅制改革以來財政體制的最大變化。稅務部門用“一把尺子”量稅，從制度上解決了過去國稅地稅兩套機構在征收過程中的標準、力度、范圍等差異性問題，稅收中性原則得到進一步強化，有利于培育統一完善的全國市場。同時，由于地方稅體系建設尚不完善，財政事權和支出責任改革仍待推進，中央和地方之間財力不平衡有所加劇，形成了頭重腳輕的財力格局，市縣以下地方政府和不發達地區缺少支柱性財源。一是要明確中央和地方各級政府在城鄉基本公共產品和服務供給均等化的責任與事權的基礎上，適度擴大縣級政府財權。包括，加快完善地方稅體系，培育壯大市縣以下地方政府財源；提高地方在增值稅、所得稅等經濟稅種上的分享比例等。二是要在綜合衡量地方財政收入能力及公共產品提供責任的基礎上，科學核定財政轉移支付標準，適當提高一般性轉移支付在財政支出中的比例，推進財力的縱向和橫向均等化，為中西部地區、貧困地區及整個農村的經濟發展和基本公共服務供給提供財力保障機制。三是要通過稅收、補貼等政策手段，調節城鄉和區域收入差異，加強對農民、貧困人口的支持和保護。我國城鄉收人差距表明，市場機制在公平分配問題上具有局限性，必須依靠政府的必要干預，通過稅收和轉移支付等途徑從工業化發展成果中轉移資源對農業和農村進行反哺，從而實現對城鄉收人分配的合理調節。

（四）從調動資本和勞動要素的角度優化財政效率

在全面推進鄉村振興戰略中，一是要構建良好的財政運行機制。靈活構建和運用財稅手段和相關政策，調整和優化財政收支規模和結構，提高財政涉農資金配置和管理效率，通過財政合理引導各類金融資本資源等投入鄉村領域，優化財政投入效率。二是要構建推動城鄉要素雙向流動與平等交換的體制機制。要以破除城鄉二元化經濟結構壁壘為突破口，大力推動農村農業的市場化發展，促進資本和勞動等關鍵生產要素在城鄉之間自由流動。要創新建立資本管理、人才等要素向鄉村聚集的利益補足、風險補償等機制，使生產要素可以取得合理回報，從而引導和調動生產要素向鄉村沉淀。

結語

綜上所述，財政是實施鄉村振興戰略的重要政策手段，構建全面推進鄉村振興的財政保障體系，應堅持以市場化思維為解決思路，以問題導向為實施路徑，以較長期的財力放緩為政策前提，從厘清政府和市場、中央和地方、資本和勞動要素等角度出發，創新良好健康、科學高效的財政運行機制，靈活構建和運用財稅手段和相關政策，積極優化財政投入效率，建立完善農村市場經濟機制，推動城鄉生產要素雙向流動與平等交換，從而實現農業農村的優先發展、城鄉融合發展。

(作者系喻顯良 四川省財政廳；柳華平 成都市稅務局；余昕雯 成都市稅務局）

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