自然資源部國土空間規劃研究中心原副主任張曉玲：深化“多規合一”改革，守住空間安全底線

每經記者 吳林靜    每經編輯 劉艷美    

自2022年《全國國土空間規劃綱要（2021~2035年）》正式印發以來，2023年7月至今，國務院陸續批復了省級、區域（流域）及重點城市的國土空間規劃。隨著“三區三線”等國土空間開發保護的基本理念走向地區實踐，優化國土空間開發保護格局，逐步成為構建新發展格局的重要支撐。

自然資源智庫咨詢委員、自然資源部國土空間規劃研究中心原副主任張曉玲曾提出，研究國土空間問題，本質上是為了探究如何妥善處理經濟發展與人口、資源、環境的關系。為此，《每日經濟新聞》記者（以下簡稱NBD)對她進行了專訪，深入解讀如何構建國土空間開發與保護的新格局，為中國式現代化提供堅實的空間保障。

NBD：您曾系統總結過我國空間規劃的發展歷程。深化“多規合一”改革，本輪國土空間規劃將朝著哪些方向演進？

張曉玲：過去，空間規劃類型很多，各個規劃之間相互協調不夠，交叉重疊比較多。2018年機構改革后，隨著“多規合一”改革的不斷深化，我國實現了國土空間規劃系統性、整體性重構，總體形成了全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系，“多規合一”改革取得開創性、決定性成就。國土空間開發保護利用的空間統籌意義充分體現，國土空間規劃“一張圖”初步形成，有效避免了以往各類空間性規劃各自為政的現象。這是“多規合一”改革的根本意義。

面向未來，在黨中央確定的國土空間規劃體系整體框架下，相關的規劃理論體系、技術體系以及與自然資源統一管理相適應的業務體系建設，將是“下半程”的主要任務和方向。

NBD：2022年印發的《全國國土空間規劃綱要（2021~2035年）》（以下簡稱《綱要》）是我國首部“多規合一”的國家級國土空間規劃，近兩年，全國各級各類國土空間規劃陸續編制、批復。在您看來，新的國土空間規劃體系體現了哪些鮮明特征？

張曉玲：我認為，這輪規劃體系改革有四個鮮明特征。首先是“體系重構”。國土空間規劃體系的“四梁八柱”可以概括為“五級三類四體系”（“五級”對應國家級、省級、市級、縣級、鄉鎮級行政管理體系；“三類”指總體規劃、詳細規劃和專項規劃；“四體系”包括規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系）。新的規劃體系重構，既吸收了過去各類空間性規劃的有益部分，又建立了具有空間唯一性等新元素的空間邏輯架構。

通過這次體系重構，將“三區三線”（“三區”，城鎮空間、農業空間和生態空間；“三線”，城鎮開發邊界、耕地和永久基本農田保護紅線和生態保護紅線）劃定成果帶位置下達，直接落到圖斑上。也就是說，與過去的空間性規劃（無論是土地利用規劃還是城鄉規劃）相比，這次“三區三線”劃定成果落圖斑，是從國家級《綱要》就直接落實到圖斑，在空間表達的尺度上具有革命性，充分體現了堅守國土空間安全底線的國家意志。

NBD：除了體系重構，還有哪些特征呢？

張曉玲：第二個鮮明特色是“底線思維”。本輪國土空間規劃將“守住國土空間安全底線、促進永續發展”作為首要戰略目標和核心任務。在規劃編制中突出“雙評價”的基礎性作用，樹立底線思維、極限思維，強調筑牢糧食安全、生態安全、公共安全、能源資源安全、邊境安全、軍事安全等國土空間安全底線，完善國土安全基礎設施，增強空間韌性。地方各級國土空間總體規劃編制中，在不折不扣落實“三區三線”劃定成果的基礎上，還因地制宜地劃定了自然災害風險防控、戰略性礦產資源安全保障及歷史文化保護等空間安全底線。

第三個鮮明特色是“存量時代”。本輪國土空間規劃注重堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針；注重存量資源盤活利用，健全存量土地利用政策機制，推動城鎮空間內涵式集約化綠色發展等。在各級國土空間規劃編制中，強調著力促進經濟發展方式從“規模驅動”到“綠色發展”，構建集聚高效、布局緊湊的國土空間開發格局，注重通過城市更新、全域土地綜合整治等途徑，促進國土空間布局優化和效率提升。總之，相比過去的規模擴張、粗放型發展，現在的規劃更強調通過挖掘現有資源和提高利用效率，來推動高質量發展。

第四個特征是“數字化治理”。本輪國土空間規劃，從規劃編制到規劃實施，都堅持突出數字化治理要求。規劃編制工作始終強調建立統一的國土空間基礎信息平臺，為各級各類國土空間規劃提供覆蓋全域、動態更新、權威統一的國土空間數字化底版。立足國土空間唯一性，建立健全專項規劃協調銜接機制和國土空間規劃逐級匯交機制，建設全國國土空間規劃“一張圖”，實現規劃編制、審批、實施、監督等全過程在線管理。