為產業升級“騰地”深圳成立國內首個土地整備局

每經編輯 每經記者 胡廷鴻 發自深圳    

每經記者 胡廷鴻 發自深圳

在歷經多年城市擴張之后，擁有不到2000平方公里行政轄區的深圳市，到2020年新增可建設用地僅剩58平方公里。

可開發土地資源不足，已經成為擺在深圳市政府案頭上一個亟待解決的問題。

土地供應告急！對深圳來說，已是不爭的事實。而2012年正成為深圳歷史上土地供應的轉折點。

10月29日，國內第一個土地整備局在深圳正式掛牌成立。這個在原深圳市征地拆遷辦行政職能基礎之上成立的土地整備局，首要任務便是統籌協調、指導深圳市土地整備、房屋征（收）地以及土地投融資等，以便為深圳未來的城市和產業升級發展騰出地方。

最先面臨土地資源不足

無論是通過城市更新改造、土地整理儲備，還是以城市發展單元規劃來保障城市建設用地供應。土地資源緊張，都是當下深圳所面臨的難題。

作為國內發展歷史較短的一線大城市，在經歷30年城市化和工業化的發展之后，深圳最先面臨土地資源不足。深圳市規劃和國土資源委員會 （以下簡稱深圳規土委）統計數據顯示，行政轄區面積僅有不到2000平方公里的深圳，預計到2020年新增可建設用地僅58平方公里。

10月29日，深圳市將規土委下屬單位征地拆遷辦改成副局級建制的土地整備局正式掛牌成立，這也是國內第一個土地整備局。在掛牌儀式上，深圳市規土委主任王幼鵬稱，成立土地整備局是深圳進一步完善土地管理制度改革的重要內容，也是面對土地資源的緊張和約束，對進一步拓展深圳土地利用空間，優化產業結構和布局，促進城市規劃實施的重要內容。

據了解，新成立的土地整備局的主要職能是，根據城市總體規劃和土地利用規劃，統籌協調、指導全市土地整備、征（收）地和房屋征收工作，組織編制土地儲備專項規劃和土地整備年度計劃，統籌協調土地資產的經營管理 (含土地投融資)等。

對于深圳成立土地整備局，外界有多方解讀。深圳綜合開發研究院旅游與地產研究中心主任宋丁在接受《每日經濟新聞》采訪時認為，土地整備局的成立，本身說明深圳土地資源已經高度緊張,深圳市需要挖掘存量土地二次利用的土地價值，對大量已使用土地資源進行重新分配，使土地資源更合理利用，這需要一個具體的職能部門來進行管理。

今年7月18日，深圳正式公布實施 《深圳市2012年度土地整備計劃》，計劃共安排土地整備項目95個，通過土地整備實現2183公頃用地入庫，力爭到年底為城市發展釋放65平方公里建設用地。目前，已完成土地整備33平方公里。

按照深圳市政府的土地整備計劃，在“十二五”期間，將通過土地整備釋放150平方公里的建設用地，為未來城市發展和產業發展拓展空間。

土地整備破題迫在眉睫

根據深圳市2012年的土地用地計劃，供應建設用地總計1868公頃，其中新增建設用地800公頃，存量建設用地918公頃。這是數十年來，深圳存量建設用地首次超過了新增建設用地，這意味著深圳面臨新增供應土地不足的局面。

據悉，目前全市建設用地占土地資源總量比例已高達47%。

宋丁指出，深圳的城市發展不可能向周邊城市借地，只能依靠已使用的土地再利用。而深圳目前的行政管轄面積不超過2000平方公里，這意味著與其他城市可以向周邊拓展的優勢相比，深圳城市擴張的局限性更大。

對于深圳“缺地”的現狀，此前有業界人士在接受記者采訪時表示，一方面是深圳本身行政管轄面積較少，另一方面因為城市快速擴張，土地資源開發跟不上產業發展的需求。

在土地資源“難以為繼”的驅動下，深圳市土地整備局的成立，也有著更多的歷史背景，但也伴隨著深圳土地出讓形式和供地結構的變化。

在此之下，通過城市更新要地，成為深圳突破土地資源瓶頸的方向之一。統計資料顯示，2011年深圳樓市總體供應量380萬平方米，其中150萬平方米來自于城市更新項目的供應。

在深圳市的土地整備文件中這樣寫到，通過市區聯動機制的建立健全、市級土地投融資平臺的搭建，相關配套政策的出臺，土地整備正逐漸發展成為深圳拓寬發展空間、實現土地集約利用的一條重要途徑，是深圳新一輪土地管理制度改革的一項重要內容。

“由于有一級土地開發的形式存在，所以土地整備局成立的目標和任務就是要對深圳所有范圍內的已使用土地進行重新梳理。”宋丁認為，土地整備可以將城市更新計劃納入其中，對舊有土地進行更新改造，把暫時不能利用的土地作為政府儲備用地。

在土地整備過程中，如何按照城市更新的要求開發已使用的土地，如何協調處理政府與業主之間的關系，管理和利用好土地，讓土地價值最大化是土地整備要解決的問題。

土地儲備面臨多重考驗

今年5月，深圳土地管理制度改革綜合試點啟動，拉開了第三次“土改”的大幕。而深圳市成立專門的土地整備局，也被認為是進行土地管理制度改革的嘗試。

“目前深圳的土地利用形式轉向了城市更新。”宋丁同時也指出，在城市更新過程中，盡管土地所有權歸政府，但土地使用權不在政府手中，歸業主所有。政府要進行舊有土地整理和加以開發利用，必須完成收回土地給予相應補償。

由于在城市更新項目中，業主大多沒有土地開發權，因而在今年3月出臺的深圳市城市更新實施細則中，深圳一改過去城市更新辦法中規定的由社區自行申報改造的做法，而將城市更新納入政府統一主導，并由政府導入大開發商進行改造升級。

這一做法也引來外界的質疑，使得城市更新改造項目更有利于資金實力雄厚的大型國企受益。除此之外，土地整備也為政府協議出讓或定向出讓的形式將土地資源讓給需要引入的大型企業創造了條件。

實際上，深圳成立土地整備局的目的，除了化解城市土地資源瓶頸，另一方面也涉及為深圳產業升級而騰挪空間的作用。

2011年，深圳土地整備計劃執行情況中，移交用地大多以產業用地、公共配套、城市交通和市場基礎設施用地為主。其中產業用地299.35公頃，占23%；公共配套、城市交通和市場基礎設施用地415.57公頃，占32%；規劃居住用地和商服用地145.35，僅占總用地11%。

這意味著，深圳土地整備計劃中，用于產業升級或產業配套的土地占了大多數。盡管如此，深圳土地整備計劃仍然面臨一個資金難題。2012年300億元的土地整備計劃總投資中，累計完成投資僅為35億元，新增的266.15億資金能否順利落實，還不得而知。

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