對地方發債限制過多？預算法修訂案惹“收權”爭議

每經編輯 每經記者 金微 發自北京    

每經記者 金微 發自北京

十二屆全國人大常委會第八次會議迎來《預算法》修正案草案的第三次審議。在4月21日提交的 《預算法》修正案草案三審稿中，明確將有條件適度放開地方政府舉債的權限。

在地方債規模高達10萬億元的背景下，是否允許地方政府舉借債一直是《預算法》修改的難點和焦點。隨著三審稿的公開，認為中央對地方發債限制過多的聲音亦存在。

昨日（4月22日），有財稅專家向《每日經濟新聞》記者表示，三審稿對地方債問題還不如一審稿，地方政府發債的權力大大收縮，不利于建立真正地方債券市場。

三審稿設置地方債“防火墻”

關于《預算法》對地方發債問題的修訂歷經波折，《預算法》修正案草案一審時對“地方政府不得發債”已作出調整，但2012年6月提交審議的草案二審稿恢復了現行《預算法》不允許地方自行發債的規定。

記者了解到，這次提交的草案三審稿第35條規定：“經國務院批準的省、自治區、直轄市的一般公共預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。”

全國人大法律委員會副主任委員李飛21日說，三審稿對地方發債也規定了諸多限制，如明確舉債主體為“經國務院批準的省、自治區、直轄市”；舉債方式限于“發行地方政府債券”；用途應當是“一般公共預算中必需的建設投資的部分資金”，并“不得用于經常性支出”；債務還應有“穩定的償還資金來源”。

此外，三審稿還在債務規模和管理方式上設“防火墻”：舉債規模“由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批準。省、自治區、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準。”

正是這一系列對地方債券的設置，在財稅界和地方引起爭議。接近全國人大常委會預算工作委員會的人士表示：“現在大家對于地方能不能發債意見分歧比較大。地方政府想發債，而中央一些專家反對給地方發債權力。”

中國政法大學財稅法學研究中心施正文認為 “現在的三審稿還不如一審稿”。一審稿對舉債的說法“實行債務余額管理”，具體發行由負責本地區的政府機構進行統一管理。

根據財政部公布的《2013年地方政府自行發債試點辦法》，地方政府發債仍由中央財政“兜底”，其自行發債的規模、用途等均已作規定，與中央代為發債沒有根本上的區別，地方政府在發債問題上仍無自主權。

由于無論是中央代發還是自主發債，其規模畢竟只是少數，而地方政府事權與財權不匹配的現實，給地方帶來巨大的資金缺口，其往往通過平臺公司以隱性負債的方式舉債。

十八屆三中全會《決定》對地方發債釋放出積極信號，首次提到“允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道”。此信號被視為倒逼現行《預算法》修改。

今年3月出臺的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》提到，在完善法律法規和健全地方政府債務管理制度基礎上，建立健全地方債券發行管理制度和評級制度，允許地方政府發行市政債券，拓寬城市建設融資渠道。

三審稿通過可能性不大 

由于《預算法》實際并未起到限制地方舉債的作用，加上中央對地方債務的態度明朗讓地方債發行陽光化，這使得《預算法》修改越來越受關注。

由于考慮到地方政府自主發債對債券市場和金融市場的影響，不少金融機構、評級機構從去年開始在為地方自主發債開閘作準備。作為舉債主體的地方政府，將更多作為市場主體的角色在資本市場參與債券交易活動。

施正文認為，真正的地方債制度應該賦予地方政府一定的權力，但三審稿地方的發債權還是完全掌握在中央手里，而且三審稿比一審稿還要退步，“從放權來說，地方發債的權力大大收縮了。”

一位不愿具名的財稅專家表示，“這是符合中國國情的，如果地方財政風險膨脹，中央政府勢必要進行兜底。”

根據審計署2013年的審計報告，截至2013年6月底，各級政府債務規模超過20萬億元，其中地方政府負有償還責任的債務超10.8萬億元，地方債半年增13%，近200個縣債務率逾100%。

中央財經大學財經研究院院長王雍君對《每日經濟新聞》記者表示，這次三審稿對地方債問題的說法，主要還是考慮到去年全國地方債審計所凸顯的風險低，于是采取了嚴格規制的狀態。但他認為，三審稿有規制不當之嫌，“在現行的體制下實行審批制是合理的，但從發展趨勢來看，地方政府應該是面向資本市場獨立發行債券，投資者參與。在相對健全的債券市場上，中央沒有必要采取嚴格的審批制。”

不過，三審稿可能還要進一步討論。全國人大常委會相關工作人士表示，“此次會議是新一屆常委會第一次見面，第一次審議《預算法》草案，這次主要是讓大家熟悉條文，進而深入研究。由于條件還不成熟，這次通過的可能性不大。”