解禁地方舉債前提 確保后門無縫

已經“20歲”的預算法本周一迎來其修改征程中的第三次審議，此時距離2012年6月的二次審議已近兩年。二審時爭議較大的“是否該放開地方政府舉借債務”問題，在三審稿中有了較大突破。

據報，三審在廣泛吸收各方意見后明確規定，經國務院批準的省、自治區、直轄市的一般公共預算中必需的建設投資的部分資金，可在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。這也意味著，地方舉債將正式解禁，舉債的正門也正式向地方政府開放?，F在的問題是，解禁之門容易打開，風險之門如何防范，卻是一個十分棘手而現實的問題。如果風險防范工作做不好，一邊正門解禁，一邊后門洞開，不僅正門的作用難以有效發揮，債務風險也會更快積聚，給經濟社會發展帶來更大的危害。

相當一段時間來，輿論和公眾如此關注地方債務的風險，最主要的原因并不是債務擴張過快，而是壓根就不清楚地方到底有多少債務。雖然有關方面已有了比較全面的調查和摸底，但實事求是地說，看已公布的數據，與地方的實際債務還是有較大差距，地方的真實債務數可能要遠大于官方公布的數據。如此一來，輿論和公眾就不得不對地方債務的風險產生擔憂了。要知道，連家底都搞不清，又怎么可能去采取防范措施呢?其所采取的對策措施又怎么可能起到防范風險的作用呢?

也正因為如此，給地方舉債解禁，首先要做的一件事，還是要摸清債務家底，將地方債務的情況向社會公開。一方面，可以讓中央更好地確定地方的舉債規模，避免由于家底不清而讓地方進一步過度舉債;另一方面，可以讓投資者作出正確選擇，決定是否購買地方債券。因為，地方發行債券以后，如果沒有投資者購買，同樣達不到目的。而要讓投資者認購，就必須讓投資者了解地方的債務情況，掌握地方政府已經具有的債務規模。也許有人會說，在中國，讓地方政府破產是不可能的，而讓投資者損失卻是經常會發生的。如上世紀90年代中后期出現的社會集資，就曾讓許多投資者出現了不同程度的經濟損失。如果地方政府的債務規模太大，償還能力不足，投資風險就難以避免。

而公開債務情況，還可以讓投資者和社會公眾更加清楚地了解資金的使用情況、效益狀況，加強對資金使用的監督，避免發生貪污腐敗、損失浪費等問題。很顯然，資金的使用效率，也是投資者是否愿意購買政府債券的重要方面。如果政府舉債資金在使用過程中問題很多、效率很差、貪污腐敗和損失浪費嚴重，投資者也會對政府債券失去信心的。為什么由財政部代為發行的一些地方債券，投資者興趣不濃，除了回報率較低外，與地方政府的信用也有一定關系。

更重要的是，只有公開透明，公開將政府的債務情況向社會公開，也才能有效防范地方政府債務的市場風險。因為，按照地方政府及其官員的政績觀，再多的錢都是不夠花的，都是有缺口的。而在監管較嚴的情況下發行的地方債券，是很難滿足地方追求政績的需要的，地方政府極有可能一邊發行政府債券，一邊繼續搞體外負債，使地方債務雙向膨脹。一旦出現這種局面，后果就很難設想了。所以，在解禁地方舉債的同時，必須杜絕地方搞體外負債、堅決防止正門大開、后門不關的現象，讓后門沒有縫隙，不留給地方政府繼續體外負債的空間。

當然，如何償還，有沒有固定的償還資金來源，對投資者購買政府債務信心也是相當重要的。就算政府負債有信用保證，有財政支撐。但是，如果沒有公開透明的財政償還資金渠道，而是繼續依靠土地支撐，投資者也是很難有信心的。因此，還須建立良好的債務償還機制，設立債務償還基金。其中，財政預算是債務償還基金的主要來源。這樣，地方政府債券的可信度才會高。

以我國政府目前的債務和GDP之比，放開地方政府舉債，是有一定可操作空間的。前提是，必須公開透明、陽光操作，讓輿論和公眾全面掌握政府的債務、償還資金來源、資金使用等狀況。如果能建立這樣的機制，那解禁地方政府舉債，相信是能較好地解決地方政府的建設資金難題的。