西銅同城化遇多方利益博弈 銅川轉型“像爬陡坡”

每經記者 張靜    實習記者 李俊明    每經編輯 每經記者 張靜 實習記者 李俊明發自西安    

每經記者 張靜 實習記者 李俊明 發自西安

很多資源枯竭型城市轉型的步伐都很沉重，陜西省銅川市正經歷著相同的窘境。銅川曾憑借得天獨厚的煤炭資源稟賦，成為西北乃至全國重要的煤炭生產基地。然而，因煤而興的銅川，終究難逃資源枯竭的宿命。2009年，銅川被列入全國第二批資源枯竭型轉型試點城市，走上了轉型之路。

為了從“黑色煤城”向“綠色休閑養生城”轉型，銅川建設新城區，對傳統產業升級改造，并在中醫、中藥材上大做文章……但因自身區域面積、人口、市場有限，銅川顯得勢單力薄。為此，在國家建設絲綢之路經濟帶和陜西建設大西安的契機下，西（西安）銅（銅川）同城化再次被提上議程。不過，西銅同城化的進展并不太樂觀。

由西安向北，約1個小時的車程，即可抵達被當地人稱為老城區的銅川王益區?！睹咳战洕侣劇酚浾咴诖丝吹?，整個城區夾在山巒之間，顯得狹長而擁擠。低矮的房子、狹窄的道路、廢棄的礦區，更添幾分破舊感。

與此形成鮮明對比的是，28公里外的銅川新城則是另一番面貌：平地而起的高樓、寬敞的馬路、隨處可見的塔吊……出于推進城市轉型和擴大城市范圍的考量，銅川市政府選擇搬遷至此。

作為資源枯竭型城市，銅川正試圖擺脫對于煤炭等資源的依賴。按照銅川的規劃，其轉型路徑為調整工業結構，在新城規劃工業園區，對傳統工業升級改造，依托“藥王”品牌做足中醫藥材，建設生態宜居城市，變“黑色煤城”為“綠色休閑養生城”。

為了加快轉型，銅川正在謀求西銅同城化。8月底，銅川市常務副市長相紅霞在陜西省人民政府網站在線訪談欄目中透露，銅川將加快西銅同城化步伐。

然而，西銅同城化并非易事，西咸一體化便是前車之鑒。因行政壁壘、利益平衡等問題，蹣跚10余年的西咸一體化一直進展緩慢。

“同城化”側重經濟協同/

8月27日，相紅霞對外披露，西安與銅川兩市正在加快同城化。其中最引人注目的是，銅川將取消“0919”區號，接入西安“029”區號，西銅城際鐵路也將于明年啟動建設。

事實上，西銅一體化的概念早在2002年就被張寶通 （現任陜西省決策咨詢委員會委員）等學者提出。張寶通在接受記者郵件采訪時稱：“構建大西安都市圈，就該讓銅川成為西安的衛星城，推進西銅經濟一體化。如果銅川不融入大西安都市圈，就沒有太大的發展機遇。”

陜西省區域經濟研究會會長白永秀則主張把銅川等地合并進西安，因為西安現在的經濟體量太小。

銅川市發改委主任戎河山透露，官方層面對于西銅同城化的提及，始于2008年。2009年，銅川被認定為資源枯竭轉型試點城市，而西銅同城化被認為是轉型的一個方向。

銅川市發改委針對 《每日經濟新聞》記者的采訪復函稱，陜西省為進一步促進關中率先發展，在2010、2011年逐漸明確了西銅同城化的思路和路徑。

值得注意的是，學術界最早提出的是“西銅一體化”，如今政府的定調卻是“西銅同城化”，二者之間有微妙的差別。“為避免與西咸一體化混同，才改提西銅同城化。即便是最早提及的一體化，也是經濟單方面的一體化。”張寶通解釋稱。

實際上，銅川要在行政上與西安真正連為一體，難度極大。“西咸是全面一體化，要合二為一組建大西安，西銅經濟一體化則是構建大西安都市圈。前者是合二為一，后者是同而不合，建設衛星城。”張寶通稱。

記者了解到，西咸主城區相距離不足20公里，且兩地地域接壤，容易從地域上連成一片，土地審批方面亦不牽扯第三方。而銅川與西安有近1小時車程，中間還有咸陽與渭南的部分區縣。

包括積極呼吁西銅同城化的張寶通也承認，西銅不可能全面一體化，地域的間隔帶來的難度不小。張寶通在給記者的一份研究報告中提及：建議將原屬渭南的富平縣劃歸銅川，再將屬咸陽的彬縣、長武縣、旬邑縣和淳化縣并入銅川，以擴大銅川城市容量，與西安相接。然而，要更改行政區劃絕非易事。

此外，比較西銅兩地的產業聯系可發現，西安科技教育、高新技術、先進制造、金融貿易實力雄厚，銅川能源、建材、土地、農產品有優勢，產業互補較突出；而西咸兩地產業相近性大于互補性。

兩地反應冷熱不均/

據張寶通透露，2008年政府層面提出西銅融合概念后沒多久，這一項目便被擱淺。當時銅川希望陜西省調整行政區劃，組建大銅川。但陜西省覺得調整行政區劃比較復雜，條件不成熟，因此西銅同城化與組建大銅川一并被擱置。

如今，絲綢之路經濟帶的戰略構想為西銅同城化帶來了推進的契機。銅川市認為，按陜西省的構想，要做大絲綢之路起點經濟，首先要做大西安。而銅川屬于關天經濟區次核心城市，自然該納入到絲綢之路經濟帶的范圍內。共建絲綢之路經濟帶，為西銅同城化發展創造了先決條件。

張寶通認為，絲綢之路經濟帶為大西安的發展帶來了契機。而西安要建設國際化大都市，就目前的經濟體量來說還遠遠不夠，因此也需要推進西銅同城化。

不過，記者注意到，對于推進西銅同城化，顯然銅川比西安更為急切。銅川市政府在2014年5月的一份《對銅川市資源枯竭轉型問題的思考》中稱，銅川目前對資源依賴很大，銅川市沉陷區面積大，民生問題日益凸顯，這三方面成為銅川轉型迫在眉睫的問題。而據戎河山透露，除了從資源型城市轉向生態宜居城市，西銅同城化亦是銅川轉型的一個方向。

此外，記者在搜索關于西銅同城化的公開資料時明顯感覺到，銅川方面提供的報告或相關信息遠多于西安。

而從雙方對同城化的推進上，亦可窺出各自的態度傾向。以2013年7月西銅兩地發改委就兩市同城化發展工作召開的座談會為例，西安市政府官網提供的當日座談會報道顯示，銅川方面介紹了銅川市加強戰略合作的前期籌備情況，提出了兩市合作的思路，為下一步開展合作提出了建議。銅川市發改委一名負責人甚至詳細點出，雙方應重點在交通、通信、旅游、招商等方面優先推進同城化。而西安方面提得則極為宏觀：“加強兩市戰略合作方面要把省委省政府的精神學習好、貫徹好、落實好，要體現‘講原則、講方向、講情義’，共同推進兩市同城化發展，實現互利雙贏。”

對于兩地在推進同城化方面的心態，張寶通分析稱：“銅川太小，如果不融入大西安都市圈，就沒有太大的發展機遇。而西安在行政區劃暫時不能調整的情況下有能力靠自身發展。為了避嫌，西安對西咸一體化、西銅同城化發展都不太主動。”

實質融合遇多方阻礙/

盡管10多年前就有學者提出西銅融合，但直到2010年，西銅同城化才被提上議事日程。相紅霞對外表示，在陜西省提出的“建設大西安、帶動大關中、引領大西北”的舉措下，將進一步加快西銅同城化。

《每日經濟新聞》記者獲取的一份西銅雙方關于同城化的發展戰略合作框架協議（征求意見稿）顯示，銅川、西安將在相互協調空間、相互融合產業、相互支撐公共服務、相互補充文化旅游、相互共享信息資源五方面展開合作。

在這份協議中，最具標志性的是，雙方將加強通訊網絡的整合，聯創智慧型城市。最先融合的將是兩市的電話區號，即銅川接入西安“029”區號。另一具有標志性的是西銅城際鐵路的修建。相紅霞在訪談中稱，這條連接西安與銅川北市區的鐵路2014年6月已獲國家發改委批準，明年上半年開工建設，2018年建成。

記者注意到，西銅城際鐵路建成通車后，往返西安與銅川北市區的車程只需40分鐘。

除了基礎建設方面的對接，在最重要的產業整合、企業合作方面，上述協議提到，共建銅川新區西銅同城化產業示范園，并鼓勵和支持西安或銅川的大集團、大企業優先選擇對方城市布點項目，通過共同研發和參股控股等方式加強合作。

在企業互動與產業轉型合作方面，西安將發揮現有的“五區一港兩基地”和渭北工業區的優勢，引導產業梯度向銅川轉移，并發揮技術和裝備制造的優勢，而銅川提供資源保障。雙方還提及推動旅游融合發展，通過對西安、銅川自然和人文等資源的整合，聯網兩地旅游網站，打造西銅大旅游圈。此外，上述協議還提及支持陜文投等大企業加大景區開發力度。

據悉，西銅同城化將成立戰略合作領導小組，辦公室設在兩市的發改委。兩市的交通、旅游和商貿等部門將根據相關職能，制定具體落實方案。

盡管上述協議已經為西銅同城化描述了一張詳盡的藍圖，然而，無論是“一體化”還是“同城化”，若要取得實質性的融合，絕非易事。以西咸一體化中最具象征性的電話區號為例，雖然西咸一體化2002年便開始，但直到2006年9月，兩地之間的通電話才脫離了“長途話費”檔，共用“029”區號。然而，由于各方利益博弈，要降低通話資費標準卻阻力重重。2013年年4月，西部網報道稱，“西咸并用區號多年用戶異地接電話仍需交 ‘跨區費’”。直到今年，兩地通話資費才徹底實現一體化。

交通方面也不樂觀，《每日經濟新聞》記者獲悉，目前西咸兩地公共交通主要是59路公交車。據 《華商報》2013年5月報道，因線路和站點的設置問題，西咸公交快客僅開通10天就停運。

此外，雖然西咸一體化與西銅同城化都旨在城市發展方面的融合，但卻有差異。首先，面積3882平方公里的銅川在陜西省所有市域中面積最小，僅為全省面積最大的神木縣的一半。張寶通認為：“人口不足百萬，建設用地少，限制了銅川新的產業和中心城市發展的空間。”

更大的差別在于，咸陽與西安彼此接壤，而銅川與西安卻間隔咸陽與渭南的部分區縣，這為西銅同城化帶來了天然的地理阻隔。

“銅川轉型就是在割肉”/

除了急切推進西銅同城化，作為資源枯竭城市，銅川也在積極探索各種轉型路徑。

9月5日，“首屆海峽兩岸孫思邈中醫藥合作與發展研討會”在銅川新區閉幕。在會后的項目推介會上，銅川市簽約項目達28個，涉及金額超過60.03億元，其中65%為中醫藥休閑養生類項目。

銅川市市長郭大為作項目推介時稱：“近年來，銅川以建設全國知名休閑養生城市為目標，深入推進產業、城市、社會、機制全方位轉型，本次簽約凸顯了銅川轉型發展的特色。”

而與中醫藥休閑養生類相對的是銅川曾經賴以發家，如今持續低迷的能源、建材等產業。

銅川市政府公布的 《銅川市上半年經濟社會發展情況》顯示，今年上半年銅川工業經濟下行壓力增大，規模以上工業增加值較上年同期回落，創年內新低。究其原因，該報告分析稱，煤炭價格持續回落、銷售困難、庫存增加；水泥產能過剩、競爭加?。汇~川鋁業全面停產導致全市鋁業產能、工業用電量大幅下降；火力發電由于上網計劃不足等因素，不能滿負荷生產。

戎河山對《每日經濟新聞》記者稱，今年以來，銅川幾大傳統產業發展態勢均不樂觀。盡管如今銅川年產煤炭能達到3000多萬噸，但受制于當前煤炭市場的低迷態勢，煤炭經營很困難。

鋁是銅川的第三大傳統產業。但今年4月，銅川鋁業全面停產。戎河山透露，因鋁廠的用電量占銅川總用電量的57%，鋁廠一停產，發電量不足，帶來整個經濟總量下滑。

從以上數據可一窺銅川傳統行業面臨的窘迫境況，在此形勢下，轉型已是迫不得已。2011年，銅川提出轉型發展的總體要求，在工業、文化和生態三大戰略層面轉型。

此前，銅川已在傳統資源產業上，逐步延伸產業鏈，并將食品加工、裝備制造、新能源、現代服務業等打造成新的經濟增長極。而近年來，被提及最多的便是建設養生保健產業集群和改善環境，即銅川將逐漸由“黑色煤城”向“綠色休閑養生城”轉型。

然而，轉型絕非易事，銅川市發改委一位官員對《每日經濟新聞》記者感慨地說：“銅川轉型就是在割肉。銅川現在是最糾結的時候，不是在爬坡，是在爬陡坡。”

首先，銅川要發展生態宜居新城市，就必須關掉很大一部分傳統產業。而能源開采受制，必然會影響到經濟的發展。此前，銅川關掉了日產4500噸以下所有水泥廠，并且不再批、不新上水泥項目。“這是在割肉，環境這塊兒，銅川市下了血本的。”戎河山稱。

而在經濟結構優化方面，醫藥、養生、食品、裝備制造等被重點提及。銅川市政府辦公室近日提供的一份數據顯示，銅川市非資源性產業產值比重已達到59.4%。

記者注意到，在相紅霞披露的西銅同城化戰略內容中，也將銅川定位為休閑養生避暑和鮮干果及食品供應等基地，這與“生態宜居新城市”的定位一脈相承。

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訪談

陜西省決策咨詢委員會委員張寶通：銅川應建設渭北中心城市

近年來，隨著煤炭資源逐漸枯竭，銅川開始了艱難的轉型，西銅同城化再次被提出，銅川欲借同城化融入西安這個更廣闊的市場，實現城市轉型。

那么，在西銅同城化中，銅川扮演著怎么樣的角色？處于什么地位？將在哪些方面受益？《每日經濟新聞》記者（以下簡稱NBD）就此專訪了最早提出西銅一體化的學者之一、陜西省社科院學術委員會副主任、陜西省決策咨詢委員會委員張寶通。

銅川轉型需要西安

NBD：同城化對于銅川轉型有何有利影響？

張寶通：銅川是因煤而立、因煤而興、先礦后市的工業城市。銅川作為典型的資源型城市，資源開發以煤炭為主導，產業鏈條短，產品附加值低，資源進一步開采難度加大，成本增加，效益下降，經濟發展缺乏后勁；能源\資源管理體制不順，歷史遺留問題多，包袱重；行政區劃狹小，城市發展空間不足。這些問題導致銅川可持續發展遇到挑戰，已成為銅川轉型發展的障礙。

因此，銅川如果不融入大西安都市圈，就沒有太大的發展機遇。對銅川而言，通過西銅同城化發展，可以利用西安的科教資源和經濟文化市場，加快自身轉型。

NBD：西安、銅川同城在哪些方面能夠互補？同時雙方主要博弈的地方在哪里？

張寶通：西安科技教育、高新技術、先進制造、金融貿易實力雄厚，銅川能源、建材、土地、農產品有優勢，產業互補，同城化發展對兩市都有利。博弈在于目前的行政管理，不同的行政主體是同城化的障礙。

NBD：如果想要讓兩個行政主體比較順利地同城化，您認為兩個城市應該如何合作？

張寶通：兩市應當定期召開聯席會議，商討合作發展的機遇，解決合作發展的問題。

定位渭北中心城市

NBD：若推進西銅同城化，銅川在其中應該扮演什么樣的角色，它的路徑選擇是什么？

張寶通：銅川向渭北中心城市發展是銅川次核心城市的科學定位。渭北是我省的能源建材基地和綠色果業基地，但至今沒有一個真正的中心城市，影響了渭北的發展和“一軸”的構建。銅川是《關中-天水經濟區發展規劃》確定的次核心城市，是渭北唯一的地級市，其能源、建材、果業、食品等在渭北產業帶上是最強的，且經濟實力強，城市規模大，區位優勢好，完全可以發展成為渭北的中心城市。

NBD：銅川發展成為渭北中心城市還有哪些優勢條件？

張寶通：盡管銅川面臨資源枯竭，但仍具有一定資源優勢，銅川境內共有礦產資源4大類20余種，因此發展能源建材產業具有較大的資源比較優勢。

另外，銅川區位優勢明顯，是連接大關中經濟區和陜北的樞紐城市，位居渭北產業帶的中心。其中煤炭、電力、水泥、陶瓷、機械、食品基礎較好。而且銅川城鎮化水平高，城鎮化水平為53.9%，高于全省平均水平6個百分點，完全可以發展成為渭北的中心城市，加強其在大關中的地位。

NBD：為發展成為渭北中心城市，銅川應該主要從哪幾方面入手？

張寶通：首先是努力建設工業園區，做大做強中心城市。銅川轄區小，人口少，經濟體量小，要作為渭北的中心城市，必須在狹小行政區劃內，強化工業化程度。

在交通方面，銅川必須健全輻射渭北的交通網絡，以此帶動渭北區域經濟的發展。銅川現有交通是南北強、東西弱，公路強、鐵路弱。

另外，還要爭取擴大銅川的行政區劃，銅川市目前僅轄三區一縣一新區，城市總體實力太小，難以擔當渭北中心城市的重任。只有擴大行政區劃，增強經濟實力，組建大銅川，才能帶動渭北產業帶的發展。

NBD：擴大銅川行政區劃，具體是指什么？

張寶通：可以爭取把富平縣劃歸銅川，并爭取把彬縣、長武縣、旬邑縣、淳化縣四縣劃歸銅川。

爭取將銅川新區設為新的行政區，目前銅川新區既是省級經濟技術開發區，又是市政府駐地的主城區，這一局面會影響開發區建設的效能和銅川新市區的規劃建設。銅川應學習廣州、上海和天津的經驗，將開發區和新區統一規范為新的行政區，根據銅川新區的發展要求和歷史淵源，爭取設立華原區，使銅川形成“一市四區”格局，構建啞鈴狀大城市。