木木：化解地方債務困局必須釜底抽薪

中國的地方政府性債務管理問題，確實是個老大難問題，不但多年難以形成一個規范、有序、有效、可預期的管控格局，而且隨著時間的推移，問題反有越來越嚴重的趨勢。在缺乏嚴格約束的情況下，地方政府性債務的規模也就很自然地快速膨脹起來，并最終對國民經濟的健康、持續發展和社會的穩定運行造成消極影響。

國家審計署去年公布的數據是，2014年和2015年共計將有4.2萬億元地方債到期；財政部的測算是，截至去年6月底，地方政府負有償還責任的債務約有12萬億元，今年到期需償還的地方政府負有償還責任的債務占債務總余額的21.89%。但這些數據在有些學者看來，還是略顯保守，有專家估算，各層級政府的債務總額超過25萬億元。必須承認，即使按照較為保守的數據評判，地方政府性債券的規模以及似乎難以遏制的趨勢，已經給經濟運行和社會穩定造成了相當的風險。

不久前，國務院發布了《關于加強地方政府性債務管理的意見》，希望從根本上解決這個老大難問題的意圖是十分清楚的。從目前反饋看，《意見》似乎贏得了各方較為正面的看法，甚至有學者認為，從“怎么借”、“怎么管”、“怎么還”等環節對地方政府性債務進行明確規范，尤其明確中央政府的“不救助原則”，將為地方政府性債務這匹“瘋馬”套上籠頭。

愿望或許是好的，但面對這個老大難問題，顯然還不能過于樂觀。

從既有經驗看，無論多好、多有理、多么利國利民的政策，在具體執行的過程中，往往也會被“打折對待”。據媒體報道，從2004年1月國務院辦公廳發布《關于暫停新建高爾夫球場的通知》算起，10年間，僅國家層面的相關禁令即達10道之多，但仍難阻高爾夫球場建設的瘋狂勢頭，球場數量從2004年的178家增加到2013年的521家。一個小小的“高爾夫”尚且難以做到令行禁止，遑論規模更為龐大、利益糾纏更為復雜的“地方債”難題能迎刃而解呢？

從經驗論的角度審視地方債，很難不讓人對解決這一問題的前景產生悲觀認知；而以理性的視角對地方債進行一番剖析之后，或許我們仍沒有樂觀的理由。如果形成機制不能從根本上予以打破，地方政府性債務的“惡性繁殖”態勢可以肯定很難得到徹底改觀。

地方政府性債務“惡性繁殖”的形成機制有兩個非常重要的支點：其一，國家信用背書，即國家為地方債或有的“垃圾”命運也承擔了無限責任。在這種狀態下，理性的、負責任的發債主體就一定會被淘汰出局；最終，不負責任爭相發債的局面就一定會出現。也是，傻瓜才“有便宜不占”呢。其二，在競爭充分且日益激烈的“諸侯經濟”格局下，為了在競爭中或“保持領先”、或“實現彎道超車”，“發債”是最方便搭乘的“公共交通工具”；即使因為短視、瀆職、尋租等原因使債務及發債主體最終陷于左支右絀、騎虎難下的困局而難以自拔，但那也往往是后任的難題，此任根本無需顧忌。

針對第一個支點，僅僅以《意見》的形式威脅取消中央政府信用背書以及對地方政府發債的各個節點進行規范和管控，似乎還遠遠不夠，當務之急是采取有針對性的措施，對各地方的既有債務信息進行最充分地歸集，并予以最充分的信息披露，未來發新債，亦必須配之以最充分的信息披露。在此基礎上，投資者也才有資格承擔起完全的投資后果，中央政府也才有可能徹底卸下“終極買家”的重負。

在現代市場環境下，充分的信息披露，顯然并非可有可無，而是支撐整個市場有效運轉的關鍵點，在充分信息披露的基礎上，市場參與各方才有可能各肩其責，也才有可能形成合力，實現事業的成功。沒有最充分的信息披露，市場參與方強弱之勢就一定會畸形化；在強政府的現實下，投資者無疑有更大的機會成為弱者。一旦地方債務出現問題，讓投資者獨自承擔違約惡果的做法，顯然難以服眾，也不應成為一個負責任政府的最終選擇。

相對于第一個支點的解決，似乎第二個支點更讓人棘手。毋庸諱言，中國經濟運行的一個標志性特質就是“諸侯經濟”大行其道（從全國各地無數的汽車制造廠、鋼鐵廠、小煤窯等即可見一斑；從全國統一大市場多年難以形成亦可見一斑）。地區與地區之間、省與省之間甚至市與市之間的競爭，自由且充分。在這樣的背景下，各地對各種要素的爭奪有時候甚至能達到“白熱化”的狀態；在這種“大干快上爭上游”的氛圍中，搶著發債就一定是一種理性選擇。

雖然這種充分自由競爭的“諸侯經濟”在很大程度上刺激了中國經濟的持續高速增長，但時至今日，其副作用無疑也十分巨大，除了造成資源浪費、市場割裂、環境惡化外，其最消極的作用恐怕就是使整體合力的形成極為艱難。就某種角度而言，現代經濟是合作經濟，尤其對一個大國更是如此，各地應致力于揚己之長、補人之短，通過充分的合作使整體合力最大化，以實現經濟、社會的可持續發展，而不能總琢磨著揚己之長、制人之短，搞“贏者通吃”、“唯我獨尊”那一套。“贏者通吃”看似效率極高，但因為從根本上掏空了公平，所以最終一定會從基礎上解構效率。

改變這種各自為政的“諸侯經濟”，顯然是一個系統工程，難度也非常大，非從多方面入手解決不可。一方面，要采取有針對性的措施，使地方當政者的政績觀有一個根本性的改變；在新的形勢下，舊有的為官之道顯然要代之以更合乎時代發展要求的新的為官之道。“新道”的核心內涵顯然必須包含全國性視野（甚至全球性視野）和合作精神、補臺精神。在這個新的基礎上，政令才有可能出得了中南海，各地也才有可能戮力同心，心往一處想、勁往一處使，形成合力，實現1+1>2的局面。

另一方面，全國的經濟布局、產業布局顯然也需要一個更高層次的統籌規劃，使之更合理、更合乎未來經濟和社會發展的需要，也更能為方方面面心誠悅服、真心實意地遵從。必須承認，各地的自然稟賦、人文環境、經濟基礎、社會性格大有不同，基礎的不同，構建于其上的“建筑”就絕不能千篇一律，把握住這一點，全國經濟、產業布局的統合也才有成功的希望。

地方債的難題已到了非解決不可的地步，而解決這個難題，不能只把注意力和手段放在“堵”的層面，要釜底抽薪，打掉地方政府性債務惡性膨脹的支點，才有可能從根本上解除未來之憂。