李宇嘉：大城市供地新政塑造樓市發展新格局

◎李宇嘉

日前，國土資源部發布了《全國土地利用總體規劃綱要（2006~2020年）調整方案》，明確調低了2020年前京津滬的耕地保護措施，三地保有量分別從21.47萬公頃、43.73萬公頃和24.93萬公頃，調低至11.07萬公頃、33.40萬公頃和18.80萬公頃。

目前，《全國土地利用總體規劃綱要（2006~2020）》明確的量化指標，是包括京津滬在內的特大城市執行耕地保護任務的“紅線”。但是，隨著城市規?？焖贁U張，京津滬三地距離突破2020年耕地保護指標已是“咫尺之遙”。

由此，三大直轄市調減耕地保護措施，或許是城市擴張倒逼所致。但筆者認為，此舉可能意味著國家對特大城市供地的政策思路開始轉變。事實上，人口、資源向大城市和都市圈集聚，將是未來我國城市化的主旋律，也是經濟穩定和轉型的載體，土地和空間規劃也應順應城市化新規律。

2003年以來，基于區域平衡和控制城市規模的考慮，東部區域及特大城市一直強調要“減量供地”，甚至“零供地”。但過去10多年，人口卻主要向以京滬廣深為核心的東部三大都市圈遷徙。因此，城市化過程中，建設用地配置并不能適應就業和人口流動方向。

土地供應不足是特大城市“地王”頻現和房價上漲的重要推手。近年來，一線城市宅地供應零增長，甚至是負增長。2016年上半年，北京僅供應宅地38.7萬平方米。宅地供應屢創歷史新低，惡化了市場供求預期，成為“逢拍地、必地王”的主要推手。

目前，包括北京在內的特大城市，地王和房價相互推動，住房供應“豪宅化”已經成為常態，平均按揭月供收入比、租金收入比均超過了50%。一般來說，房價和租金是實體經濟運行的基礎成本，房價和租金快速上漲導致城市集聚效應弱化，用工成本和公共服務分攤成本上升。

近年來，城市邊界快速擴張，“城市病”愈演愈烈，“空城”現象、人為的用地和空間浪費現象突出，大城市產業升級帶來了空間再造的訴求。因此，國家以控制新增建設用地倒逼特大城市向存量要空間。但是，由于房價快速上漲，以舊城改造為主的“存量盤活”成本高、周期長，涉及利益群體繁雜，且已形成與房價上漲交互的循環，因此，中短期內，“存量盤活”很難為城市騰挪出低成本的空間資源。

因此，特大城市用地政策亟待調整。糧食和耕地保護應是全國目標，而非區域僵化的量化指標考核。建設用地產出效率高的特大城市，不應以高房價、低效率為代價保持耕地。

土地從第一產業到第二、三產業的功能轉變，可以平抑房價，還能創造出巨大的經濟價值，包括投資、稅收和就業。同時，土地功能轉變也有利于吸納外來農業人口，從而為人口轉出地區的宅基地復墾為耕地、耕地規?；娃r業產業化創造條件。

另外，就耕地保護而言，完全可通過建設用地“增減掛鉤”、耕地“占補平衡”實現。也就是說，北京等大城市調減的耕地，可通過其他地區宅基地和非農建設用地復墾為耕地，并以市場化交易的方式來平衡。這樣，其他地區農業人口也分享到了城市化、土地市場化和資本化的巨大紅利。此舉不僅有利于縮減地區間的貧富差別，而且有利于農業轉移人口攜帶土地紅利進入城市，降低城市化成本。

目前，經濟繼續“探底”，投資、消費、出口等傳統“三駕馬車”還在下行，而新興產業體量上難當大任，“穩增長”壓力當前，也讓改革推進面臨困難。同時，人口、資源繼續向特大城市集聚，特別是以都市圈為主的核心區域。未來，這些區域在房地產投資和基建投資、消費水平保持和升級上、經濟轉型的引領上，具有非常重要的作用。一定程度上、有條件地松綁耕地保護指標，將為上述綜合作用的發揮創造空間條件，這也將塑造我國樓市空間發展的新格局。

（作者為深圳市房地產研究中心研究員）