政府引導基金規模超2.3萬億 千億資金閑置下有地方過半投入轉銀行定存

每經記者李彪 各地政府引導基金基本情況 9月25日，在由投中信息和投中資本主辦、投中網協辦的“第11屆中國投資年會有限合伙人峰會”上，深創投總裁孫東升介紹，經過近兩年較大規模的增長，到2016年，政府引導基金已經達到901只，總規模超2.3萬億元，呈現政府引導基金“遍地開花”的良好勢頭。 《每日經濟新聞》記者注意到，從2007年以來，經過10年的發展，各級政府對引導基金的模式已經逐漸認可，通過引導基金的方式支持當地中小企業發展的效果也越來越明顯，但在另一方面，社會對于政府引導基金的爭議依然存在。 孫東升認為，政府引導基金目前的確存在一定的問題，比如有的基金因為社會化募資達不到要求而夭折，有的投資監督難以滿足政府的要求，或者是退出形勢不容樂觀等。 此外審計發現，一些政府引導基金出現閑置的狀況，比如至2015年底，中央財政出資設立的13項政府投資基金募集資金中，有1082.51億元（占30%）結存未用。而地方政府投資基金也存在類似現象：如抽查地方設立的6項基金發現，財政投入187.5億元中，有124億元轉作商業銀行定期存款。 引導基金支持產業轉型升級 2005年，十部委出臺《創業投資企業管理暫行辦法》，第一次提出中央和地方政府可以設立創業投資引導基金。不過在此之前，2002年1月，國內第一只政府引導基金——中關村創業投資引導基金就已成立。 創業投資引導基金經過2005~2010年的試點和規范化運作階段之后，到2011~2013年期間迎來全面發展，而到2014年則開始積極轉型，政府引導基金的數量和規模也出現急劇增長。 之所以出現加速，行業內認為主要的因素是：2014年，中央著力規范財政補貼以及清理存量財政資金，2015年新預算法實施，融資平臺不再具備政府融資職能。到2016年，政府引導基金已經發展到901只，總規模達到23000多億元。 孫東升表示：“所謂引導基金，就是在基金當中政府有出資，這是第一個特點；第二是政府出資部分是有讓利的；第三是委托專業化的機構，包括專業化的GP（GeneralPartner，普通合伙人，又稱一般合伙人）來管理這個基金?！?實際上，從廣義的政府引導基金來看，其基金數量和規模更大。 中國銀行國際金融研究所在《我國政府引導基金的發展現狀、問題與對策》中指出，據統計，截至2016年底，包括創業投資引導基金、產業投資引導基金、基礎設施投資引導基金等在內的政府引導基金數量已超過1000只，預期總規模達5.33萬億元（到位資金1.91萬億元），分別較2015年底增長了30%和144%，是2013年底的3.4倍和3.5倍。其中，2016年的設立數量和總目標規模超過了2013~2015三年的總和。 “2014年中央政府提出‘雙創’概念，政府引導基金領域發生了翻天覆地的變化。我們叫做‘遍地開花’?！睂O東升說。 盛世投資合伙人趙元奇介紹，政府引導基金可以簡單劃分為三個模式：初期是創投引導基金，即投資VC階段的基金；2014年開始，部分引導基金開始投產業基金；去年開始投城市綜合發展引導基金。 實際上，從設立政府引導基金的初衷來看，是為了助推產業轉型升級和經濟結構調整，并重點扶持創新型企業發展。 四川產業振興發展投資基金有限公司副總經理李賢彬在介紹四川的產業引導基金時說：“去年年初，我們引導基金設立以后，致力于協調政府的訴求和市場的訴求，最終的目的是服務于區域經濟的發展，投資四川的企業，最重要的是支持地方招商引資，招商引資通過產業基金的角度和視野、模式，有利于地方經濟轉型升級，吸引優秀的企業落地四川?！?有地方過半投入轉作銀行定存 近年來，隨著政府引導基金的快速發展，對應的規范文件也陸續出臺。 2007年，財政部、科技部兩部委頒布《科技型中小企業創業投資引導基金管理暫行辦法》，支持科技型中小企業自主創新。2008年，發改委、財政部和商務部三部委聯合發布《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》，為政府引導基金設立和運作提供了法律依據和操作指南。2011年，財政部和發改委發布《新興產業創投計劃參股創業投資基金管理暫行辦法》，明確中央參股基金的重點投資領域等。 到了2015年11月，財政部印發了《政府投資基金暫行管理辦法》，此后在2016年12月，發改委發布了《政府出資產業投資基金暫行管理辦法》，進一步完善了政府引導基金的政策體系。 雖然政策體系在不斷完善，政府引導基金也出現了快速發展的高潮，但是，政府引導基金所面臨的問題仍難以回避。對此孫東升認為存在著六方面的問題： 其一，70%~80%的資金規模需要GP到社會上募資，很多基金因為社會化募資達不到要求而夭折。 其二，政府引導基金一旦設立之后，投資監督難以滿足政府的要求。尤其是在欠發達地區設立一個基金，本身當地的項目資源有限，在投資上，以創投的專業眼光來選擇項目，投資標的相對匱乏，投資進度難以滿足政府的要求。 其三，政府引導基金的管理團隊往往不夠穩定，決策機制、風控體系建立不到位。 其四，政府引導基金的退出形勢也不容樂觀。截至2016年底，政府引導基金的總規模是2.3萬億元，假定其在子基金的投資比例為20%，放大后的基金總規模將達到11萬億元，這樣投資的規模非常大，要全部退出是非常困難的。 其五，政府引導基金還存在政策性與市場化的協調問題。作為GP接受政府出資，前提是要接受政府對這個基金出資部分的政策性要求和導向，如果無法滿足這個要求，政府也是無法投資的。 最后，是區域引導基金發展不平衡，現在主要是集中在華東、華南這些發達地區，在欠發達地區投資還存在一定的問題。 為此，孫東升建議，要穩定和擴大政府引導基金的功能，創新引導基金的形式或者模式；政府引導基金的布局要適度集中化；政府引導基金需要多維度遴選管理團隊。 此外，孫東升強調，還要大力拓寬引導基金的退出渠道，大規模的政府引導基金未來在退出的時候，是創投機構必須認真考慮的問題。建議政府從現在就開始，設立一些PE或者VC這種二級市場基金，給到期的基金退出選擇一個新的渠道。 實際上，政府引導基金閑置的問題也是業界關注的焦點。審計署的審計結果顯示，至2015年底，中央財政出資設立的13項政府投資基金募集資金中，有1082.51億元（占30%）結存未用。抽查創業投資引導基金發現，通過審批的206個子基金中，有39個因未吸引到社會資本無法按期設立，財政資金13.67億元滯留在托管賬戶；已設立的167個子基金募集資金中有148.88億元（占41%）結存未用，其中14個從未發生過投資。 地方政府投資基金也存在類似現象，抽查地方設立的6項基金發現，財政投入187.5億元中，有124億元（占66%）轉作了商業銀行定期存款。