閑置宅基地“有條件”入市 農村土地資源有望進一步盤活

每經記者 程成    每經編輯 陳夢妤    

▲在建中的北京首個集體土地長租公寓項目 每經記者 王佳飛 攝

中共中央、國務院印近日發文明確指出，要建立集體經營性建設用地入市制度，加快完成農村集體建設用地使用權確權登記頒證，按照國家統一部署，在符合國土空間規劃、用途管制和依法取得前提下，允許農村集體經營性建設用地入市。

實際上，集體土地入市已經在包括北京市大興區、河北省定州市、上海市松江區、浙江省義烏市等在內的全國33個縣（市、區）進行了探索。近日，《每日經濟新聞》記者赴北京和上海兩地，實地調查了當地集體土地入市試點的相關項目。

這是縮小城鄉差距的宏大決策。

近日，中共中央、國務院印發的《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》（下稱《意見》）指出，允許村集體在農民自愿的前提下，依法把有償收回的限制宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市。宅基地的有條件“松綁”，對農村土地制度而言顯然意義巨大。

多位業內人士在接受《每日經濟新聞》記者采訪時表示，在當前城鎮建設用地指標緊張的大環境下，閑置宅基地有條件入市，不僅能進一步盤活和放大農村土地資源，增加農民財產性收入，最大限度挖掘內需，實現鄉村振興；還能緩解城鎮建設用地壓力，實現城鄉統籌協調融合發展。

閑置宅基地有條件入市

《每日經濟新聞》記者注意到，《意見》從建立健全有利于城鄉要素合理配置的體制機制等幾個方面，對推進城鄉融合發展進行了部署，其中提及的農村土地制度改革尤為引人關注。

在農村土地制度改革方面，《意見》從構建城鄉統一建設用地市場的角度，對農村土地制度改革作出了規定，主要包括三大方面：改革完善農村承包制度；穩慎改革農村宅基地制度；建立集體經營性建設用地入市制度。

“農村宅基地入市”則是《意見》最大的亮點。

《意見》明確，允許村集體在農民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市。

閑置宅基地有條件轉變為集體經營性建設用地入市，顯然會對增加農民收入有積極意義。

國家統計局數據顯示，2018年城鎮居民人均可支配收入39251元，增長7.8%；農村居民人均可支配收入14617元，增長8.8%。雖然農村居民收入增幅高于城鎮居民，但兩者之間的收入差距依然不小。

閑置宅基地有條件入市，一方面會放大宅基地市場價值，盤活閑置土地資源；另一方面還會增加農民財產性收入，進而挖掘內需潛力。宅基地的有條件“松綁”也因此受到市場高度關注。

延續本輪土地制度改革

值得注意的是，此次《意見》提出的以穩慎改革農村宅基地制度為主要內容的農村土地制度，是自2014年起新一輪土地制度改革的重要內容之一。

2014年12月，中央全面深化改革領導小組審議通過《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，拉開新一輪土地制度改革序幕。次年1月，上述文件正式印發，明確探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地。

2015年3月，原國土資源部正式啟動農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作；6月，明確集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點各15個縣（市、區），土地征收制度改革試點3個縣（市、區）。

2016年9月，土地征收制度改革、集體經營性建設用地入市擴大到全部33個試點縣（市、區）；2017年11月，宅基地制度改革拓展到全部33個試點縣（市、區），試點期限延長至2018年12月31日。

2018年的中央一號文件進一步要求，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。這也意味著宅基地將不僅具有農民住房保障功能，還將具有資產要素功能。

“過去宅基地雖然也被視為集體建設用地，但并不能作為集體經營性建設用地而直接入市，這次的政策是本輪土地制度改革的延續。”易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進告訴記者。

農村閑置土地資源有望盤活

盡管農村宅基地可入市，但在政策層面依然受到嚴格限制，“可租不可賣”的原則一直未變。

國家發改委規劃司城鄉融合發展處處長劉春雨在解讀《意見》時強調：“城里人到農村買宅基地的口子不能開，按照規劃嚴格實行土地用途管制的原則不能突破，嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。”

中國社科院農村所此前發布的《中國農村發展報告（2018）》顯示，全國“空心村”閑置宅基地的綜合整治潛力約1.14億畝。規模巨大的閑置宅基地入市，顯然將給農村、農民帶來巨大的影響。

不過，多位業內人士也向《每日經濟新聞》記者表示，雖然整治潛力巨大，但并不意味著這1.14億畝宅基地都可以轉化為集體經營性建設用地入市。

“宅基地的有條件放開，利好部分城市周邊農村，特別是大城市周邊農村宅基地的盤活。但也有幾個底線，一是土地性質不改變，還屬于集體經營性建設用地，二是只允許出租使用權。此外，還要符合國土空間規劃要求。”嚴躍進分析稱。

《每日經濟新聞》記者注意到，按照目前的政策，農村土地要入市，首先要由政府進行征收并轉變為國有建設用地，然后按照招拍掛流程，由開發商或工業企業等與政府對接。通過招拍掛，土地增值的收益是巨大的，但村集體往往拿不到太多土地增值收益。

允許集體經營性建設用地入市，最直接的效果是村集體和村民的收益會翻倍增長。

實際上，在此次《意見》出臺之前，宅基地有條件入市已在包括北京市大興區、河北省定州市、上海市松江區、浙江省義烏市等在內的全國33個縣（市、區）進行了探索。

以上海市松江區為例，其發文規定，在符合規劃和用途管制的前提下，農村集體經濟組織可以按照土地管理法相關規定，通過規范的民主自治程序，采取協議回購等方式協商收回宅基地，轉為集體建設用地使用或組織實施集體經營性建設用地入市；適當放活農村宅基地使用權，鼓勵社會資本和農戶積極參與限制宅基地（農房）活化利用，在保障農村村民基本居住權益和農村公共服務及配套設施的基礎上，經農村集體經濟組織同意，可拓展開發宅基地的研發、商業、旅游、康養、辦公等非居住功能；嚴格禁止非法買賣宅基地，禁止農村村民擅自與社會資本簽訂宅基地租賃合同用于宅基地盤活利用。

顯然，在宅基地或集體經營性建設用地入市的程序方面，由農村集體經濟組織與開發商等直接對接，政府主管部門不再參與收益分配，更多的是承擔監管責任。

如去年10月，松江區泗涇鎮一宗占地面積2.1萬平方米的集體經營性建設用地，其70年使用權被華潤以1.25億元競得。與以往不同的是，該宗土地的出讓人為“上海松江區泗涇經濟聯合社”。

而在更早前，上海還開展過集體經營性建設用地建設租賃住房的探索。如位于閔行區七寶鎮的“聯明雅苑”項目，其400余套房源由村民集資8000余萬元建設，并由村集體下屬企業統一運營，每戶村民年底分紅2萬～3萬元，年租金回報率高達15%。

“宅基地入市的有條件松綁，不僅將緩解宅基地閑置現象，盤活農村存量土地資源，還會進一步放大宅基地價值，調動村集體經濟組織的積極性，增加農民財產性收入。”嚴躍進向記者表示。

自然資源部的數據也顯示，到去年底，33個試點縣（市、區）共騰退出零星、閑置的宅基地約14萬戶、8.4萬畝；集體經營性建設用地已入市1萬余宗，面積9萬余畝，總價款約257億元。其中還提到，“增加了農民土地財產收入”“推動了農村土地利用和治理水平”等。